司法改革重在审判独立
本文来源于《中国改革》 2010年第5期
保证法院依法独立审判，是新一轮司法改革不可动摇的方向
张泗汉
新一轮司法改革正在进行中，但有关改革方向目前还有很多争议。总体而言，保证法院依法独立审判，是不可动摇的方向。为此
，何为司法、司法如何独立审判等，都有待澄清。
法院依法独立审判，是宪法原则。1954年宪法就明确规定，“人民法院独立进行审判，只服从法律”。1982年宪法，即现行宪法再次规定，“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。《人民法院组织法》也作了同样的规定。
这些规定充分说明，由法院行使的国家审判权，必须独立进行而不受干涉。这是国家权力分权制衡的必然要求，是审判权内在的应有之义，也是保证法律有效实施、实现司法公正的需要。
何为司法
国家权力通常由国家的立法权、行政权、司法权等组成。国家通过设置具有不同职能的特定机构来行使这些权力。国家权力如何行使，不同社会制度的国家，有着不同的方式。西方国家明确将立法、行政、司法三权分掌于不同的国家机关，反对行政干预司法，实行三权分立，以分权制衡。分权制使司法脱离行政控制，得以独立行使权力，这无疑是人类法制史上的一大进步。
中国不同于西方国家，人民代表大会制度是中国的根本政治制度。国家机关包括政府、法院、检察院都是由人民代表大会产生，并向其负责和报告工作。这与西方国家的“三权分立”虽有本质的不同，但审判独立于行政，在分权制衡的法治原则上是相通的。这对于防止权力的专横与腐败，实现人民当家作主，维护国家利益，都有着不可替代的作用。
审判权是国家权力的一部分，它来源于人民，并通过国家权力机关赋予人民法院统一行使、独立行使。审判独立是实行民主政治的必然，是现代宪政范畴即分权制衡制度设计应有之义。审判权作为国家权力的一种，具有不同于其他国家权力的特点。
其一，中立性。审判，是司法机关代表国家适用法律解决诉讼纷争的活动。诉辩相衡对抗，法官居中裁判是现代诉讼体现公平、合理的优化结构，是保证司法公正的根本。在诉讼活动中，法官自始至终位于中间立场，不加入任何一方，不受任何一方利益、影响的左右，不偏不倚，秉公执法。法官在诉讼对抗相衡结构上如果稍有偏离，则可能导致向一方倾斜。
其二，被动性。司法权是一种消极权、滞后权。没有诉讼纠纷，就不会有司法裁判。纷争在前，审判在后，法院司法永远处于被动状态，这是司法运行不变的一条定律。如果法院事前介入，主动出击，甚至“未审先判”，即无公正可言。
其三，专有性。审判权是国家的司法专有权，依据现代宪政理念的国家权力配置，审判权只能由作为司法机关的法院独立行使，其他任何机关、团体和个人都不得行使，也不得与法院分享共同行使。审判权这种排他性，是其统一司法的内涵必然。
其四，自主性。审判权在行使方式上是独立自主的，作为审判权主体的法院行使审判权必须依法独立进行，从案件事实的认定到法律的适用，都是由它在法律的范围内独立负责地作出决定，不为外来的干扰、压力所左右。任何行政机关、团体和个人也不得对它发指示，下命令，强制法院按照其意图判案，强行更改或者拒不执行人民法院的裁判。
其五，最终的权威性。在现代法治社会中，几乎所有法律争议都由法院作最后裁决。因此，任何法律都需通过法院的审判活动才能实现其终极效力。从这个意义上讲，任何法律效力的实现，都是以司法审判为最后确定。而这种确定即生效的审判裁决，正是适用法律的结果，所承载的是人民最根本的利益，并以国家强制力作后盾，任何拒不执行审判裁决的行为都是对法律权威的挑战和蔑视。
法院独立与法官独立
独立审判，是司法制度的核心。独立审判作为一项法治原则，有其内涵的质定性，也有外延的表现形式。
从内涵看，审判机关审判案件，从认定事实到适用法律，都由它独立地作出裁决，而不与外界分享审判权限。也就是说，法官的职责就是运用法律作判断。在案件的审判上，法官所服从的是法律，不受任何非正常因素的影响和干涉。正如马克思所指出的，“独立的法官既不属于我，也不属于政府”，“法官除了法律就没有别的上司。法官的责任是当法律运用到个别场合时，根据他对法律的诚挚的理解来解释法律”。
从外延看，审判权得以独立运行，还有围绕这一权限行使的若干外表因素，诸如，涉及审判的机构、人员、经费和其他保障审判运行的物质条件，等等，惟有其外延因素也都独立于审判权以外的其他国家职能，审判独立才能得以完整呈现。科学构建独立审判原则，在缔造审判权限独立的同时，也要力争外延因素的全面完善。
审判权在运行的过程中独立进行，表现在两个方面：对外它独立于审判机关以外的其他国家机关，实行法院独立审判；对内则独立于法院的同级或者上级法院、其他法官或者司法行政官员，实行法官独立审判。
法院独立审判与法官独立审判是独立审判原则一个问题的两个方面。前者是独立审判的基础，也是法官得以依法独立行使审判权的前提；后者是独立审判核心，又是法院依法独立行使审判权的展现。两者互为依存，不可或缺。那种想以法官独立来取代法院独立的主张，完全无视我国国情，不足取；而只要法院独立，反对任何形式的法官独立，既不符合国际惯例，也缺乏理论根据和实践依据。
法官独立，实际是审判的内部独立，指法官审判案件依法独立进行，不受法院内部非程序性的违法干涉，既要独立于本法院的其他法官，也要独立于他的上级法院。在法院内部，每个法官依法行使审判权都是独立的、平等的。法官之上只有法律，没有法官的法官。司法行政权与审判权应当严格区分，绝不能混淆取代。
院长、庭长等与其他法官，只有行政事务上的管理关系，在审判权的行使上不存在隶属关系。法官在办案过程中，要根据自己的法律良知形成的内心确信去判断。院长、庭长等不得过问该案件，或者向主审法官就案件的审理和裁判发出指示和命令，也不得随意更换主审法官或推翻及更改独任法官和合议庭的意见。只有彻底清除长官意志，排除外来干预，才能确保法官独立审判、公正司法。
前述的法官独立之外，上下级法院之间也是独立的，不同于行政机关。上下级法院之间是审判监督关系，而不是领导与被领导关系。每一级法院虽有司法管辖的层次序分，但在审判权的行使上，相互又都是独立的。上级法院可以依法监督下级法院的审判工作，却不能干涉案件的审判，下级法院的裁判，上级法院非经法定的程序不得变更。在案件的处理过程中，那种依据法院内部“请示”下判的做法，不仅变相剥夺了当事人的诉讼权利，而且严重违背了法院独立审判的原则，必须予以根除，不然，法院独立审判就是不完整的。
独立审判的四重关系
落实审判独立，从外部来说，还要厘清四个层面的关系。
其一，独立审判与执政党的领导。我国宪法在规定法院依法独立行使审判权的同时，明确规定了执政党的领导地位。人民法院在进行审判活动中，无疑必须接受党的领导。党对审判工作的领导，主要是政治思想领导、方针政策领导，而不是对具体案件的干预，更不能理解为各级党委书记、政法委书记以言代法，个人说了算。早在1979年中共中央64号文件中就已明确规定党委不再批案。正如邓小平同志所说的，“打击犯罪活动中属于法律范围的问题，要用法制来解决，由党直接管不合适。党要管党内纪律的问题，法律范围的问题应该由国家和政府管。党的干涉太多，不利于在全体人民中树立法制观念。”
其二，独立审判与人大监督。各级人大产生各级法院，法院对国家权力机关负责并接受它的监督。人大与法院在体制上不是上下级之间的领导与被领导、指挥与服从的关系，而是监督与被监督的关系。人大监督与独立审判，是基于各自地位、职权不同而形成的不同分工。
人大对法院的监督，旨在保障法院依法独立公正行使审判权，完成宪法和法律赋予人民法院的审判任务。这种监督既不是向人民法院发号施令，直接指挥，也不是越俎代庖，干预法院办案，而是依法监督，即依照宪法和法律规定的权限和程序进行监督。对于发现确有错误的案件，可以提出意见，由法院依照法定程序审查纠正，不能指示、命令法院应当作出何种实体裁判；对于正在审理的案件，更不宜采取调卷、听取汇报、直接作批示等方式，包办代替，干涉法院依法独立审判。在对法院审判实施监督时，不能个人说了算，要坚持集体行使职权的原则。
其三，独立审判与国家行政机关的关系。在体制上，审判机关与行政机关同级并列，互不隶属。审判权独立于行政权，法律已有明确规定，不存在法理上的障碍。但具体制度设计和实际权力的运行仍有差距，导致两权分立架构被扭曲，影响、干扰独立审判的因素依然存在。主要表现在三方面：
一是司法“部门化”。由于党政官员兼职交叉，政府的主要负责人往往又是党委领导人，明着是政府对法院，实际却是党对法院，形成了一种事实上的领导与被领导关系，政府的潜意识里也往往把法院当作政府的一个职能部门，甚至把同级法院直接列入其直属部门来参加有关会议，要法院配合政府的中心工作，接受当地组织部门的考核。
二是司法“地方化”。现行管理体制决定，法院的“人、财、物”都受制于地方，政府出于地方利益往往要求法院配合，批条子、打招呼，干预审判；法院迫于政府压力和自身利益考虑，又不能无视政府的意见，结果使审判权依附于行政权。
三是法院的“企业化、部门化”。在管理体制上，铁路法院和部分海事法院、林区法院等的“人、财、物”仍由本系统的企业管理，导致“法企不分”，特别是一些涉及本系统本部门利益的案件，法院的独立审判不可避免地受到影响和干扰，使统一的国家审判权异化为部门利益的守护权。
其四，独立审判与人民参与监督司法。审判权源于人民，自当对人民负责，受人民监督。但人民又同时要求审判中立，公正司法。司法的独立性品格，就是人民最大意愿的集中体现。在我国，一方面，独立审判需要群众的直接参与，一审案件实行人民陪审制，就是人民参加审判、监督司法的最好说明。人民直接参与审判，所实行的依然是独立审判，不受外界左右。另一方面，在司法不透明的情况下，民意又可以限制权力对司法的干涉。民意监督是支持审判独立的。因此，不能把审判独立与民意参与对立起来，真正的民意参与，是独立审判、公正司法的保证；而唯有审判独立，民意才能有效监督司法。
现在的问题在于，什么是真正的民意，民意如何正确监督司法？不能简单认为，多数人的意见就是民意，主流观点或者媒体网络的声音就是民意。民意是分层次的，要具体分析，审慎对待。一般来说，民意是流变不定的，往往情绪化，激愤多于理性，某些时候多数人的意志和欲望完全可能受制于主流意见，而某些场合下越是非理性的、情绪化的表达，就越容易成为主流观点。同一件事，民意有时也很不统一，矛盾相对，往往争论不休。
面对这种多变且正误难辨的民意，无论其来势多么强烈，法官都必须冷静理性，严格接受法律规则约束，坚持依法办事，不应追随民意变化或民意的道德诉求来不断更改司法裁判。不能把国家的审判变成“媒体审判”“舆论裁判”；法官审案只能以事实为根据，以法律为准绳判断是非曲直。法官的判断应当独立进行，不应受制于媒体和被扭曲了的民意。
司法改革的方向
在现实的中国，由于法治理念的滞后、司法体制的缺陷、审判运行机制的失衡，致使法院独立审判受到诸多因素牵制而不能真正实现。为了全面推进司法改革，进一步完善依法独立审判原则，必须从改革体制入手，理顺关系，从制度上确保法院独立公正地行使审判权。
第一，改革法院设置，建立直系的司法体制。
现行地方法院按行政区划设立，依附于地方行政管理体制，使地方法院成了地方的法院，而不是国家设在地方的法院，形成法院地位附属化和审判权力地方化。这种体制严重影响人民法院依法独立公正地行使审判权，不能适应现代法治建设需要，改革现行法院体制势在必行。
国家司法权是法律赋予司法机构统一行使的国家权力，不得分割行使。每一级法院都应当被认为是国家的司法机构，而不是地方的司法机构。每一个法院都是代表国家在统一行使司法权。司法权的统一性是维护国家法制统一的根基。
具体的法院改革的办法，可以在最高人民法院下分普通法院和专门法院两个系统。普通法院设高级、中级、基层三级法院，与现行地方法院的审级相一致，但每一级法院的设置，不再归附于地方的行政区划，而是按统一的司法区域分立。在全国，按照案件收受情况、交通和地缘状况，划分若干一级司法区；在一级司法区域内，再划分若干二级司法区；在二级司法区域内，又分成若干三级司法区。各级司法区的设立，原则上要突破?a href=\"http://q.stock.sohu.com/cn/601988/index.shtml\" target=_blank>中行姓梢钥缡⒖绲厍⒖缦厣柚茫部梢栽诮洗蟮氖⒌厍⑾氐牡赜蚰谏柚谩Ｗ欧ㄔ海凑赵谔囟煊蚰诙蕴囟ò讣墓芟剑直鹪诰幽凇⒑Ｔ烁劭凇⑻吩耸湎呱仙枇⒕路ㄔ骸⒑Ｊ路ㄔ汉吞吩耸浞ㄔ骸Ｃ坷嘧欧ㄔ嚎砂瓷笈械氖导市枰枇郊痘蛘呷斗ㄔ骸?/P>
这样，最高人民法院与普通法院、专门法院上下连接，自成体系，不与地方行政或者部门行政相依。司法体系的科学构建，确保国家审判权独立行使，从而有效保障国家法律得以在全国范围内贯彻实施，有利于国家法治的统一。
第二，改革法院体制，由“块块”变为“条条”，改善党的领导，完善权力机关的监督。
变革法院体制，并非不要党的领导，不要人大监督。改革的目的，在于从体制上保证法院依法独立审判，维护司法公正。具体改革方案，可以是法院系统自上而下建立党的组织，中央设司法工委，各级法院成立党委。按照民主集中制的原则，下级法院党委服从上级法院党委，直至服从中央。
也就是说，党对司法的领导主要体现在中央对最高法院的领导，上级法院党委对下级法院党委的领导。但是，在审判工作上，上下级法院之间依然是审判监督关系，审判同样要独立于其他审级法院。
权力机关对司法的监督，主要体现在最高法院和高级法院的法官，由最高国家权力机关产生，中级法院和基层法院的法官，由最高国家权力机关授权最高法院法官委员会任命，并由最高国家权力机关对各级法院进行统一监督。
第三，改革法院的人、财、物由地方或者部门管理的体制，实现司法一体化。
在人事方面，党管干部的原则不变，管理的方式需适应法院体制的变革，由“块块”管辖改为“条条”管辖，打破管理体制上的地域或部门限制，摆脱同级党政部门对审判工作的干预，提高法官审判案件时的“抗干扰”能力。
司法经费独立是审判独立的必要物质保障，这一点已为大多数国家的立法例所证明，也是我国避免司法权地方化的必由之路。建立独立的司法预算制度，是将司法经费单列国家预算，每年全国法院系统的经费预算方案由最高法院提出，经全国人大批准后，国家统一拨款，再由最高法院统一支配和管理，逐级下拨给各级法院使用。其他司法行政设施和物资装备，也统由最高法院统筹管理。
完善法官保障制度。有关法官的职务保障、生活保障要逐步建立健全，使之规范化、制度化，为法官依法履行职务免除后顾之忧，为法官退休后的生活提供有力的制度保障。
第四，改革法院内部审判运行机制，强化法官责任制。
法院审判案件不同于行政机关处理行政事务，案件由审及判，都是法官依法独立、公开进行，所实行的是法官负责制，而不是首长负责制。一切有违法官独立审判的运行机制都应在改革之列，诸如，或明或暗的案件内部汇报，庭长、院长、审判委员会层层审批把关，向上级法院的案件请示等等做法，都是审者不判、判者不审，审与判严重分离的表现。经过多次司法改革，前述做法虽有不同程度的改进，但由于独立审判在理念和制度上，并未得以根本确立，这些做法仍在影响、干扰着法官独立审判。
由此必须明确，首先，案件审判一律应由合议庭法官或者独任法官独立负责，院、庭领导不审批案件，也不要再过问案件。要把院、庭领导从审批中解放出来，让他们有更多的时间来直接参与审判案件。按照审判不间断原则，法官审判案件，应当连续进行，非因法定事由不得变更主审官，不得中断审理。一般来讲，一个案件的审判经过法庭调查、辩论和当事人最后陈述以后，即可进入评议作出裁判，当庭宣判，不中断、不拖延，免受外界干扰。
其次，改革审判委员会。可先按法律专业和案件性质将大而统的审判委员会分成刑事审委会、民事审委会、行政案件审委会。同时，严格限定讨论案件范围，提升进入门槛。条件成熟后，建议修改相关法律，取消审判委员会。如果特别重大疑难案件确有讨论必要的，可由院长、庭长、资深法官组成扩大的合议庭来审判，以取代审判委员会。这样既参与“审”又参与“判”的审判制度，才能保证依法独立审判原则实现，确保司法公正。
再者，彻底取消下级法院向上级法院案件请示制度。这是长期困扰法院的一个难题，尽管目前在一些具体要求上作了限定，如必须在案件开庭后，并经审判委员会讨论提出意见，才能向上请示，但本质上却仍然是“先批后判”“先定后审”。这种“暗箱操作”背离了审判独立原则，显现出司法不公。最彻底的办法就是从制度上明令规定，任何具体案件的审判，均不得向上级法院请示，一律由本院法官依法独立、公开进行审判。
张泗汉为国家法官学院教授、最高人民法院研究室原副主任
