编者按
在中国经济发展进程中，民营企业一直深陷难以名状的尴尬境地：一方面是对于投资、就业的明 显拉动作用，另一方面在电力、石油、交通、金融等重点领域频频遭遇“玻璃门”、“弹簧门”。
尽管温州团、山西小煤矿等诸多案例令扩大民资的市场准入范围在一段时期内饱受争议，但 不容否认，在 4 万亿元政府投资的经济刺激效应逐步递减后，如何激励民间投资入场接棒，继续驱动中 国经济的持续复苏已成为摆在决策层面前的一道必解题，而民资投资“复苏”背后，或将更有赖于具体
政策的实施细则及多层面的体制改革。
文 / 本刊记者 张 磊
对于民营资本而言，这应该是一个好消息。
3月24日，国务院总理温家宝主持召开国务院常 务会议，研究部署进一步鼓励和引导民间投资健康 发展的政策措施。会议提出，要进一步解决民间投 资准入难的问题，深化传统垄断行业和领域改革开 放，规范投资准入门槛设置，明确界定政府投资范 围，调整国有经济布局和结构等，为民间资本营造 更广阔的市场空间。
此外，国家发改委有关人士在近日表示，国家 发改委自2009年3月起牵头制订的《关于鼓励和引导 民间投资健康发展的若干意见》即将发布，这份被 业界誉为“新36条”的文件或将对民间资本可进入 的行业进行较为细化的划定，同时将政策重心放在解决民间投资面临的市场准入障碍方面。
“究竟我们能进入哪些核心领域，进去以后 能不能得到公平的待遇，这是我们作为民营企业最 关心的问题，哪些措施能真正保障民营资本呢？” 面对此前媒体热炒的“民资市场准入即将破冰”一 说，某知名民营电气企业负责人在接受记者采访时 如此反问。
松绑民营资本
过去的2009年，我国的民营企业度过了五味杂 陈的一年，这不仅仅是由于受到金融危机的冲击，还 因其被4万亿元政府投资边缘化以及在一系列 “国进民退”事件中所扮演的弱势角色。
如果说5年前的36条具有强烈的开拓性，那么今天的政策则是要将5年来民营经济在发展过程中的一系列具体的呼声和要求落到实处。
不过这种情形或有望得到缓解。此 前国家发改委相关人士向记者证实，目 前制订完成的“新36条”措施包括开 放传统垄断行业、规范投资准入门槛设 置、界定政府投资范围、调整国有经济 布局和结构，为民间资本营造更广阔的 市场空间。
“当前，横在民营企业面前的是 很多现实性、体制性的障碍，因此‘新36条’最大的看点还将是政策的执行力 度，现在抱有过高期望还为时尚早。” 在接受记者采访时，相关专家表述了上 述忧虑。
质疑并非多余。因为早在2005年2 月，国务院就曾发布首部以促进非公有 制经济发展为主题的中央政府文件，全 文共36项条款。这份其时曾被寄予“为 民营资本正名”重任的框架性文件在此 后的5年中却成为民营企业发展进程中 的一根“鸡肋”。
“事实上，2005年出台的‘非公经 济36条’也是一项很好的政策，但是在 推动过程中确实遇到了很多现实因素的 阻碍。”中国经济体制改革研究会副会 长石小敏在接受本刊记者采访时表示。 同时，另有专家认为，在2005年 “非公经济36条”出台不久，国资委 出台《关于推进国有资本调整和国有企 业重组的指导意见》以及2007年面世 的《反垄断法》都就重点行业由国有经 济绝对控股作出相应规定，也间接导致“非公经济36条”落地无声。
数据也从另一方面印证了这一点。 在全国工商联1月28日发布的2009年《中国民营经济发展形势分析报告》中 虽不认可“国进民退”的说法，但承认 部分领域存在民营资本“被挤出”的现 象。报告援引2008年的统计数据称，目 前我国私营控股投资在电力、热力的生 产和供应业中只占13.6%，在金融业中 只占9.6%，在信息传输、计算机服务和 软件业只占7.8%，交通运输、仓储和邮 政业占7.5%，水利、环境和公共设施管 理业中占6.6%。许多领域国有资本仍然 一股独大。
对此，全国人大常委、民建中央副 主席辜胜阻表示，目前民间资本难以进 入垄断行业存在三个方面的原因：一是 行业垄断势力强大，市场准入存在多重 障碍，民间资本“不能进入”。同时， 准入审批条件模糊、程序繁琐、缺乏透 明度使得民间资本面临“看得见进不 去”的“玻璃门”障碍。二是缺乏有效 的优惠扶持政策，民间投资激励不足， 民间资本“不想进入”。三是投资服务 体系不完善，投资环境不优越，风险较 高，民间资本“不敢进入”。比如，由 于地方政府的信用约束不够、政策不稳 定或不连续，民间投资往往会遭受投资 中断风险和侵权损失，投资者利益保障 存在较大困难。
“如果说5年前的36条具有强烈的 开拓性，那么今天的政策则是要将5年来民营经济在发展过程中的一系列具体的呼声和要求落到实处。”全国工商联 研究室主任陈永杰在接受采访时说。
就具体政策而言，辜胜阻认为应 该采取五大强有力的措施。第一，要降 低垄断行业的市场准入门槛，切实改革 审批制度，破除不合理的进入壁垒。如 要尽快改革和清理制约民间投资准入的 法律法规和政策文件，规范投资准入门 槛；要简化审批程序，出台《引导民间 资本发展的产业规划和投资目录》，在 目录范围内逐渐由审批制向备案制过 渡。第二，要加快垄断行业改革，完善 行业监管体制，促进公平竞争。包括加 快政府职能转变，逐步消除行政性垄 断；加快国企非主业资产的剥离，加快 重点垄断行业的开放，推进投资审批、 土地、外贸、财税扶持方面的待遇公平 化，加大反垄断法执法力度。第三，要 畅通民间投资融资渠道，构建多层次资 本市场和银行体系，及时有效地为民间 投资提供融资服务。包括要不断壮大创 业板规模，发展新“三板”市场，建立 多层次债券交易市场体系，大力发展风 险投资和私募股权基金，以及建立各行 业公共投资基金等。第四，要加大财税 扶持，提高投资收益，构建扶持民间投 资的财税支持体系。第五，要优化投资 服务，强化投资权益保护，降低民营企 业投资风险。
辜胜阻强调，民资进入垄断行业后 和国资应该是互利共生的关系，民间资本的进入既可以通过“鲶鱼效应”提高国企运营效率和市场竞争力，又可以通 过分工协作促进国企资源的优化配置。
待命“入场”
此次重提“扩大民营资本市场准 入”事出有因。
对于我国2009年的投资行为，经 济学家普遍认为，政府投资占了主导力 量，而民间投资并未全部启动，投资结 构还存在一些不合理的地方，甚至存在 “失控”的现象。与此同时，以政府投 资为主的刺激政策在2010年是否应逐渐 淡出，也成为了经济学家争议的焦点。 “2010年的政府拉动投资增速会 放缓，下降到25%左右。民间资本会保 持在目前25%左右的水平，这样投资对 GDP的贡献会减低到接近5个百分点。”
首席经济学家诸建芳预测。 “经济自主自发的增长还要靠民间资本的兴起，从这方面来看，投资政策 在今年还是需要尽快启动民间投资，需 要一些政策来配合。”研究所总监张新法认为，由于政府投资增速放缓，引入民间资本就成了必要的补充。 在接受记者采访时，有关专家表 示，“新36条”的出台也意味着决策层 对于启动民间投资的重视程度。据悉， 该政策将有望在减少行政许可事项、改 进金融服务、减轻税费负担、加强政策 和信息指导等若干方面做出新的安排。 国家发改委的官员表示，对比“新 旧36条”，最大的区别有三个：一是范 围不同，2005年出台的36条是针对非 公有制经济的，2010年的“新36条” 的落脚点在拉动民间投资上，后者范围 要小一些；二是新36条更加突出了执行 性和操作性，提出了细化到二级科目的 领域。由非公经济36条中提出的7个方 面，具体化到交通、电信、能源、基础 设施、市政公用事业、国防科技工业等6大领域16个方面。三是投资方式的不 同。“新36条”不仅是“鼓励”两个 字，而是有具体的方式。
“2005年后，中国经济形势好，宏 观调控目标是抑制经济过热。”国家发改 委投资研究所研究员分析认为，“这次激活民间投资是保增长的可持续性举措，可能动力更大些。”据了解，和 “非公36条”一样，此次由国家发改委 牵头制订的促进民间投资新政，仍属于指 导性文件，业界期待的可操作性政策，有 待相关部门进一步制定，如央行银监会制 定金融、财政部制定税费减免、工信部制 定促进中小企业发展等政策。
据悉，此次扩展民间投资领域，将 可能涉及垄断行业、公用事业、基础设 置、社会事业和金融服务等。部分垄断 领域动作可能较大，如铁路，有些是微 调，如石油。“民资进入非传统领域如 垄断行业非短期能够实行。这些领域不 仅仅是简单的市场准入问题，还涉及到 事业单位改革、社会体制改革，每个领 域的体制改革都是大命题。”一位参与 上述政策调研的专家表示，真正启动民 间投资还有赖于多层面的体制改革。
在此同时，著名财经评论人叶檀在 其《中国经济需要民资还是资金？》一 文中也指出，民间资金进入实体经济， 最大障碍在于受益权与经营权的边界不 清楚。目前民资的出路较为狭窄，除与 央企结合外，以股本金方式进入铁路等 领域，却未能得到大股东相应的管理权 与收益权，因此在浙江等地试验中，民 资最终退出参股铁路项目。
她认为，如果调动民资的力量是 为了促进市场的长期完善，那么解决民 资进入实体经济领域的受益权、管理权 与产权保障极为关键，如此一来，可以 不分资金属性为中国经济发展所用。如 果使用民资仅仅是因为“在经济下滑期 间，企业利润下降，民间投资审慎，通 过采取贴息、补助等措施，以及通过让 民间资本参与有利可图的项目等方式，争取引导民间投资”，一旦经济过热，当初应邀进入矿产等行业的民资是否会 再次受到整肃呢？“仅仅因为钱不够， 需要资金就青睐于民资，恐怕无法让民 资恢复信心。”
电力投资亟需市场均衡
“目前还不能确定这一政策对于电 力行业的影响，尽管有消息指出，政策 将有望在电力、能源基础设施等方面拓 宽民营资本的准入范围，但是这一说法 到现在为止还很模糊。”谈及上述政策 出台将对电力、电气行业的影响，电监 会一位专家这样告诉记者。
该专家指出，就电力行业涉及制 造、投资、运营等多个环节，究竟民营资 本可以进入哪个环节，以往和目前的政策 都没有作出具体的阐述。而且从目前的形 势来看，以国网公司为代表的国有企 业在电力、能源等领域的垄断地位愈加明 显，“这些企业不会因为一个纲领性的文 件或者精神，就放开相应的垄断环节。
‘扫帚不到，灰尘照例不会自己跑掉’， 民营资本进入电力行业仍需要具体、可操 作性强的政策护航。”
采访中记者了解到，电气设备采购 主要采取公开招标、邀请招标的方式进 行，在这一环节中，民营资本同国有企 业处于同一竞争平台上。机械工业发电 设备中心马桂山处长表示，目前在发电 设备市场国企、民企已经初步形成各自 的市场细分格局，在“上大压小”等节 能减排政策的引导下，大部分民营发电 设备制造企业的生产主要围绕10万千瓦 级以下的热电联产、余热利用、垃圾焚 烧、生物质能项目展开，而以“三大动力”集团为主的国有发电设备集团则凭借资金和技术实力进行更高等级的发电 设备的制造。
中国机械工业联合会重大技术装备 办公室处长周思刚认为，在输变电领域 也不乏优秀的民营设备制造企业，而最 终能否在市场竞争中胜出，其关键因素 仍取决于该企业所拥有的技术实力与运 行业绩。
但同设备生产相比，在发电领域国 有企业与民营企业则呈现出另一种竞争 格局。据悉，目前在发电领域，国有企 业的市场份额占到97%，民营和外资 仅占3%。除了一些地方中小水电站之 外，五大发电集团、地方电厂及所属公 司几乎掌控了国家发电厂的近95%。
与此同时，很多电力企业提出要 “做大做强”，特别是5大巨头发电企 业。“做大”就是要上规模，力图做大 资产规模来增强自身未来的谈判能力和 竞争力。由于国有企业在融资、项目审 批上的优势，增加投资，就意味着未来 市场份额会进一步增长。在此方面，民 营电力企业显然并不同国有企业站在同 一起跑线上。
更加值得关注的是，除了传统的发 电市场，全球性金融危机的突破口“绿 色经济”也引发了国资、民资在 领域的另一次角力。
以风电为例，尽管此前已接到红牌 “过剩”警告，但作为发电厂建设的最 主要的执行者，五大发电集团仍进一步 加大风电场开发力度。“当前银行对风 电行业的90%以上信贷支持，都是向五 大发电集团或其他参与风电开发的大型 集团进行授信，规模在数十亿到百亿元 不等。由于上述信贷授信都有集团资产做担保，对银行而言也是优质贷款，所以银行基本不大会担心这笔钱用于风电 领域开发所存在的信贷风险。”知情人 士透露，相比而言，民营资本在此方面 所拥有的支持力度则相当有限。
有消息指出，“新36条”将明确提 出民资可以独资、控股、参股三种形式 参与水电站、火电站建设；可参股建设 核电，但并未提及可独资或控股。
对于该政策出台是否会改善上述局 面，接受采访的多数业界专家仍持保留 态度。“一方面，在电力投资的某些领 域，由于所需投资金额巨大，民营企业 同国有企业相比缺乏银行借贷优势，尽 管当前有关政策显示出很好的愿景，但 是如电力行业，几大巨头企业及垄断格 局都已形成，打破原有的利益格局使民 间资本进入，难度很大；另一方面，即 使民营企业得以进入，同国有企业相比 也会承担更大的风险，因此这中间不仅 存在‘能不能进’的问题，也存在民营 企业‘会不会进’的问题。”
对此，能源经济学家林伯强认为， 解决这一问题需要在电力行业建立适合 民资进入的环境，调整相关政策。“电 力投资的链条上，电厂、电网、银行都 是国家的。电力的非理性投资，跟这个 链条有关系，因为如果最后不行了， 就涨电价，这是国营高度集中的弊端。 中国经济发展迅速，有着巨大的电力需 求，若民营不能进入，就只好由国有资 本来承担，一切风险最终都由国家买 单。”他强调指出，国有企业在电力行 业应“以大为先”，“如果国营的份额 比较小些，比如占60%，那么国营想做 大，私营不想做大，市场就达到一个比 较均衡的状态。”
