■政府融资平台与地方政府债务（3）
关于地方政府债务问题成因，比较多的解释有两个，一曰“宏观政策说”，即为应对全球金融危机，国家的刺激经济的投资扩张计划要求地方政府资金配套。按照两年4万亿的刺激投资方案预测，各地需要配套资金达1．2万亿至1．3万亿元。可是地方政府到哪里“搞钱”呢？除了卖地，就是举债。这是历经多年整治，各地政府积极介入房地产开发和纷纷成立融资平台公司的宏观经济背景。
二曰“财政体制说”，即多年来一直强调的，1994年分税制改革后“收入上移、支出下移”的趋势。的确，分税制改革从根本上扭转了两个比重财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重下降的局面。1993年中央与地方省级以下财政收入之比为22∶78，支出之比为28∶72。而翌年，中央与地方政府之间，支出比例只是略有变化30∶70，而收入比例却变成了56∶44。到了2008年，中央与地方财政收入比例为53∶47，支出比例则为21∶79。在2009年的预算中，全国省以下地方支出的38%要靠中央政府的转移支付来弥补，中西部地区省以下地方政府支出的54%要靠转移支付弥补。也就是说，中央政府掌握了一半多的财政收入，只承担两成多的支出；而地方政府只掌握不到一半的收入，却要承担近八成的支出。全国无论贫富，要达到《预算法》所要求的收支平衡，各地都需要依靠中央财政的税收返还和转移支付。此种格局同样存在于省级以下政府间的财政关系中。
随着后来“乡财县管”的推行，基层财政部门有一句顺口溜说，“中央财政喜气洋洋，省级财政蒸蒸日上，地市财政勉勉强强，县级财政哭爹喊娘，乡镇财政名存实亡”。
不过仔细分析发现，把地方债务积累的原因直接归结为政府间财政关系，似乎仍未找到问题的根本。至少，两者的关系并不像人们说的那样直接。否则的话，在以下两个问题上应该得到明确肯定的答案：一是地方借来的那些钱是不是都用于当地的经常性开支？二是越贫困的地方是不是欠债越多？
2003年以来，通过实地考察和个别访谈，笔者先后对东部、中部、西部和东北五个市县的地方债务数据进行比对，发现两个现象：一是地方财政的债务规模并不与当地财政收入呈现反向关系，甚至越富的地方欠债越多。二是地方政府将借来的钱用于日常开支者很少，即使媒体曾报道说有的乡镇因欠吃喝账被债主告上法庭，实地调查发现，这些活动无不与“招商引资”相关，至少名义上如此。本轮地方政府大举债务融资中，资金更是投向了各种开发项目而非一般预算支出项目。
一些地方政府也希望把收支关系说成其债务积累的原因，因为这样可从上级多要一些财政转移支付。但是，这种转移支付要多少才算“够”？比如说，2008年国家财政总支出为62593亿元，其中中央政府支出了13344亿元，地方政府支出了49248．5亿元。如果把地方政府欠债说成是因为收支划分“不合理”的话，我们可以假定中央政府把自己的13344亿元支出全部给地方政府花，那么地方政府就无须欠债了吗？事实明摆着：仅2009年一年，地方政府通过融资平台的债务融资就达5万多亿元。
可见，如果按照“宏观政策说”，两年4万亿投资刺激计划，只需要地方配套资金1．3万亿，一年6500亿即可，为什么地方却整来5万多个亿？按照“财政体制说”，中央政府即便将2009年全部收入都转移给地方政府，自己不花一分钱，也不能满足地方政府一年5万亿的“合理需求”。有理由说，这两种解释并未触及到地方政府债务问题的根本原因。
根本原因在于：第一，如前所述，无破产清算之忧的各级地方政府，与同样无破产清算之忧的中国金融机构尤其是国有银行，按严格的市场逻辑两种“不合格的”债务人与债权人“错配”，却支配了中国借贷资源的大部分份额。
第二，与其他市场经济国家不同，从计划经济时代以至于今天，中国的各级政府，因其特有的资源动员能力或机会，一直承担着推动这个国家经济发展的引擎的角色。截至2008年底，中国内地省级包括省、自治区和直辖市区划数为31个；地级包括地级市、州区划数为333个其中地级市有283个；县级区划数共2859个其中县级市辖区856个，县级市368个，县和自治县1580个；乡镇级区划数为40828个其中有19234个镇、15067个乡。考虑到现阶段多数乡镇一级政府一般无权组建所属企业，在中国，除了中央政府之外，省、地、县三级政府中，有权组建本级政府所有的企业的政权个数为3223个，因各地条件不同，这个数目与3800多个地方政府融资平台数目相差不大。在诸如金融危机这样的突发性经济灾难面前，它们实质上就是中央政府可资动员和依靠的“快速反应部队”。无论是百年不遇的国际金融危机，还是如汶川大地震一样惨烈的自然灾害，中国经济总能保持平稳较快增长，这是美欧等市场经济国家所不具备的条件。既然如此，它们形成的不利后果，如产业结构调整困难、发展方式不易转变和债务积累以及货币不稳定等，都是不得不付出的代价。
第三，与上述局面共生的制度环境，即国有资源＋国有资产＋国有银行，在政府——包括各级地方政府及其所属的企业作为经济发展引擎的体制环境下，财政危机金融化解和金融危机财政化解，具备了与此相匹配的制度条件。所谓财政危机金融化解，在地方政府遇到财政“困难”的时候，总可以通过“金融创新”加以解决，比如组建融资平台公司；而一旦由此引发金融危机，中央政府免不了承担最终担保人角色：既可以增加豁免地方财政的债务，也可以救济金融机构。由此增发钞票，依据的并非金融资产，而是国家拥有的物质财产，实质上是国家的财政力量，此即所谓金融危机财政化解。
（作者单位：国家行政学院经济学部）
