经历一年多的艰难立法过程，美国参议院15日终于通过了被称为数十年来最严厉的金融监管改革法案。
这项厚达2300页的法案将使全国的金融机构受到更严厉的监管。其主要内容有：
第一，成立金融稳定监管委员会，负责监测和处理威胁国家金融稳定的系统性风险。该委员会共有10名成员，由财政部长牵头。委员会有权认定哪些金融机构可能对市场产生系统性冲击，从而在资本金和流动性方面对这些机构提出更加严格的监管要求。
第二，在美国联邦储备委员会下设立新的消费者金融保护局，对提供信用卡、抵押贷款和其他贷款等消费者金融产品及服务的金融机构实施监管。
第三，将之前缺乏监管的场外衍生品市场纳入监管视野。大部分衍生品须在交易所内通过第三方清算进行交易。
第四，限制银行自营交易及高风险的衍生品交易。在自营交易方面，允许银行投资对冲基金和私募股权，但资金规模不得高于自身一级资本的3％。在衍生品交易方面，要求金融机构将农产品掉期、能源掉期、多数金属掉期等风险最大的衍生品交易业务拆分到附属公司，但自身可保留利率掉期、外汇掉期以及金银掉期等业务。
第五，设立新的破产清算机制，由联邦储蓄保险公司负责，责令大型金融机构提前做出自己的风险拨备，以防止金融机构倒闭再度拖累纳税人救助。
第六，美联储被赋予更大的监管职责，但其自身也将受到更严格的监督。美国国会下属政府问责局将对美联储向银行发放的紧急贷款、低息贷款以及为执行利率政策进行的公开市场交易等行为进行审计和监督。
这项法案引发了国会两党议员的激烈争议，民主党认为这一法案将防止2008年的金融危机重演。共和党则基本反对该法案，认为法案过于严苛，将限制银行业的活力。此外，法案扩大了政府对市场的干预，有形之手伸得过长。
2008年9月美国金融危机引发全球经济动荡，这项法案表明了奥巴马政府彻底整顿华尔街的决心。这也是自上世纪30年代美国经济大萧条后规模最大、最严厉的银行业改革法案，一旦付诸实施，不但会对美国金融体系产生冲击，也会对全球金融监管走向产生重大影响。
美联储主席伯南克随后发表声称，该法案的通过踏出了影响深远的一步，代表了防止最近金融危机重演的一个好的开始。
奥巴马也在白宫发表声明，称这是历史上最强的消费者金融保护制度，将为美国的家庭和企业带来更大的经济安全，“美国人民将不再为华尔街的错误买单”。
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法案概要
第一部分
对金融机构更严格的监督和监管
在美国的金融体系里，多年来不断积累的风险导致了金融危机。
资产价格不断上升，特别是在住房方面，隐藏了恶性的贷款的承保标准。美国最大的金融公司， 越来越依赖于短期不稳定的资金来源。在许多情况下，公司风险管理系统的弱点使他们对资产负债表的风险暴露不完全了解。信贷猛增伴随着房地产泡沫。在危机中， 为了获得短期信贷，公司并没有好好考虑潜在需求的流动性。当资产价格开始下降，市场流动性冻结，公司被迫偿还贷款，因而限制了家庭和企业的信贷。
目前的监管框架是没有能力处理这一程度的危机的。当然，在美国大部分的最大、相互关联密切的、最高杠杆的金融机构受到联邦政府某种形式的监管。但是，这些监管的形式是不足和不一致的。
根据新的金融改革的建议，这些大的、相互关联的、高杠杆的金融机构将面临更严格的审慎监管，包括更高资本要求和更强大的综合监管。实际上，这些建议将迫使这些企业在面对金融困难时把可能造成的社会成本内部化。
建立一个金融服务监管委员会
成立金融稳定监管委员会，负责监测和处理威胁国家金融稳定的系统性风险。该委员会共有十名成员，由财政部长牵头。委员会有权认定哪些金融机构可能对市场产生系统性冲击，从而在资本金和流动性方面对这些机构提出更加严格的监管要求。
对所有大型且相互关联金融机构实施综合监督管理
美国联邦储备委员会应该有权力和责任综合监管和调控一级金融控股公司。一级金融控股公司的标准——包括资本、流动性和风险管理标准，应更严格、更保守，因为其潜在的失败会对金融体系造成更大的风险。
对一级金融控股公司的综合监管应扩大到母公司及所有子公司——规范和不规范的、美国和外国的。功能监管和托管机构的附属公司也应受到持续监督和管理。对一级金融控股公司的综合监管应宏观审慎重点。也就是说，它应该把系统风险作为一个整体来考虑。
所有银行和银行控股公司应该加强资本标准
联邦监管机构应发出标准指引，以更好地调整那些有长期股东价值的金融公司行政赔偿的执行，并防止提供赔偿的措施可能会威胁安全和稳健的监督机构。
银行应加强与附属机构之间的防火墙，应加强联邦安全保障网，支持银行和银行分支机构更好地建立联邦安全网。
填补银行监管漏洞
建议设立一个新的联邦政府机构国家银行主管，进行审慎监管和调控所有联邦特许存款机构，以及所有联邦分行和外资银行机构。
消除美国证券交易委员会综合监管的方案
美国证券交易委员会已经结束了综合监督机构的方案，建议也消除美国证券交易委员会对投资银行控股公司的监督方案。
要求对冲基金和其他私人资金池合法注册
所有对冲基金顾问，其管理资产超过一些适度的门槛时应要求其在美国证券交易委员会登记。
加强对保险业监督
财政部将支持建议更新和改善保险监管系统。
确定政府赞助企业（两房）的未来角色
财政部与住房和城市发展部门以及其他政府机构，将对房利美和房地美以及联邦住宅贷款银行体系进行广泛的积极的未来发展建议。联邦住宅贷款银行体系对于处于金融困难时期的联邦赞助企业起到积极持续的稳定作用。
第二部分
建立对金融市场全面的管理制度
建立对金融市场的全面监管制度主要包括把所有场外交易（OTC）衍生品以及资产抵押证券纳入到一个统一的管理框架中，以达到增加市场透明度以及提高市场表现的目的。具体包括实施交易记录以及提交报告的方法。为了减少系统风险，要求标准化场外交易衍生品交易，在受监管的市场中进行而且通过中央结算机构结算，同时，增强美联储的管理权限，加强对金融机构以及金融市场的管理。
加强对证券市场的监督与管理
财政部提出了几个建议，其中包括打破现有的市场准则，改变对市场参与者的激励结构、增加市场透明度、加强信用评级机构的表现以及减少对信用评级的过分依赖。
建立对所有OTC衍生品包括信用违约互换（CDS）的全面管理制度
所有OTC衍生品市场，包括CDS市场，应该受到全面的监管，由此可以达到相关政府政策实施的目的：防止这些市场的活动威胁到金融系统；提高这些市场的效率以及透明度；防止市场操纵、欺诈或其他市场违规操作的发生；保证OTC衍生品不向不成熟的市场参与者出售。
为了尽可能减少系统风险，需要修改商品交易法（Commodity Exchange Act，CEA）以及其他证券法律要求所有标准化的OTC衍生品的结算均需要通过受监管的中央结算系统（CCPs），因此，监管者应要求CCPs收取一定的保证金以及利用其他风控手段来保证OTC衍生品不会被用来逃避中央结算的手段。
如果OTC衍生品的交易者或其他企业的行为给交易对手造成很大的风险敞口，那么他们应接受严格谨慎的监督以及管理，其中包括最低资金要求（比银行对OTC衍生品的要求更多）、业务操作标准、报告要求以及对交易对方风险敞口的最初保证金的最低要求。
授权CFTC以及SEC对所有OTC衍生品进行交易记录以及报告的强制要求，而CCPs以及其他交易仓库需要建立总持仓量以及交易量的数据库开放给公众，而单个交易者的交易以及头寸情况应以保密的方式向CFTC以及SEC还有该机构的上一级管理者报告，同时，如果OTC衍生品对市场的价格发现功能有重大的影响，CFTC有权限制该衍生品的持仓。
协调期货市场与证券市场的管理
CFTC与SEC应向国会提出可以协调两个市场的改进措施，应该建立共同的市场监管基础，经过两个机构的协商，制定出更加精确的原则，如果违反了该原则，相应的措施应该可以在上述原则中找到，同时，它们应该对市场参与者的创新给予一定的弹性。
加强对关乎金融系统安全的结算系统与相关活动的监督
美联储有责任也有权利对关乎系统安全的结算制度以及金融机构的活动进行监管。美联储有权识别上述系统是否关乎市场安全，同时对他们的运营设定风险管理标准；有权从上述系统中收集数据信息用以评估，如果系统受联邦市场监管机构（CFTC或SEC）的全面管理，那美联储应首先从该监管机构收集数据，如果监管机构并没有收集该方面的数据，则可从系统中直接收集。
美联储有权要求结算系统提交报告用以评估结算系统对金融系统的影响以及评估该结算系统的表现。美联储上述两个权力也适用于金融企业，如被要求，金融企业需要提供相关信息以及报告。
第三部分
保护消费者和投资者
在金融危机之前，许多联邦和州立的消费者保护法规已经被制定，以防止金融诈骗和促进消费者对像信用卡和抵押贷款这样的金融产品的认识。但随着金融滥用行为的扩大，尤其是在次级和非传统的抵押贷款市场上，规章制度被证明并不足够。今年，国会、行政机构和其他金融监管部门采取了重大措施来处理消费者保护制度中最明显的一些漏洞。但这些措施只针对信用卡和抵押贷款这两个重要的金融产品市场，我们需要更全面的改革。
因为这个原因，我们建议成立一个管理机构，称作消费者金融保护机构（CFPA），有权和有义务来确保消费者保护制度的公平制定和顺利执行。CFPA应当减少联邦监督和执行之间的缺口，促进州之间的协调，给金融机构设定更高的标准，以及促进对于相似产品一致的监督制度。另外，我们提议联邦贸易委员会以新的权利和资源来广泛保护消费者。最后，我们提议新的证券交易委员会更多的权利来保护消费者，增加市场透明度，提高标准，增加实施力度。
具体措施如下:
建立一个新的消费者金融保护机构（CFPA）
CFPA应当拥有足够的司法权来保护消费者的金融产品和服务；应当是一个拥有稳定和健康资金的机构；应当拥有唯一的消费者金融保护法规立法权，以及通过立法来补上漏洞的能力；应当有超过法规中所涉及的，包括已投保的信托机构和不涉及联邦综合监管的其他公司在内的所有人的管理和执行权利及司法权。另外，CFPA应当和司法部门一起在联邦法院的立法下执行法规；为提高法规执行的成果，CFPA应当有权限制或禁止强制仲裁条款。
通过透明、公平和责任制的原则来加强投资者保护架构
SEC应当获得足够的权利来促进给予投资者的信息披露透明性；SEC应当获得新的手段来保证不同投资者（交易）的公平性；金融企业和上市公司应当对它们的投资者和客户负责。
第四部分
为政府提供防范金融危机的工具
在过去的两年中，我们的金融系统因为一些规模巨大且相互关联的金融公司的倒闭或濒临倒闭，受到严重的威胁。尽管我们的现行体系对于应对银行倒闭已经具有较强的处理程序和专业的知识，对于陷于财政问题且濒临倒闭的银行控股公司或其他非银行金融机构，目前只有两个选择：获得外部资本（注入）或申请破产。在经济环境较好时，这是合适的选择，不会很大的影响财政稳定。然而，当经济环境恶劣，受困的机构难以筹集足够的私人资本。因此，如果一家大型的，与（其他金融机构）密切关联的银行控股公司或其他非银行金融公司在金融危机濒临倒闭，只有两个无法令人接受的选择：获得政府的紧急注资，或者申请破产。
建立可以应对银行控股公司（包括一级金融控股公司）倒闭的决策机制
如果一项无序决策方案已经对金融体系或经济造成严重不利影响，我们建议设立一项新的决策机制，以避免对于银行控股公司（包括一级金融控股公司）倒闭的无序决策。
新的决策机制不会取代正常的破产程序处理，现行的机制仍然是处理银行控股公司破产处理的主要工具，除非（破产）危害到了金融的稳定。该决策制度是仿照现行的联邦存款保险公司决议制度的“系统性风险例外”权利，而这样的机制权利只会在非常时期才能使用。
第五部分
提高国际监管标准，加强国际间合作
正如我们在这场危机中看到，金融问题会很容易迅速传播并跨越国界。然而现在的监管仍基本上设置在一个国家范围内。如果没有一致的监管，金融机构往往会向宽松监管标准的地方活动，不断打破监管的底线，大大加强了整个全球金融体系的系统性风险。
我们将集中精力与其他国家在以下四点核心问题上达成共识：监管资本标准、国际金融市场监管、国际金融公司的监督、金融危机的预防和应对。
长城伟业期货 李孟来
热点评论
衍生品市场
法案主要内容：首度将金融衍生品、以基础证券的期货交易为标的的复杂投资品纳入联邦政府监管视野，监管范围包括产品的交易和出售产品的公司。要求大多数衍生品须在交易所内通过第三方清算进行交易，部分场外交易的金融衍生品需经清算和交易机构或类似机构审查，未集中清算的信用违约掉期必须向交易所或监管者披露。监管者可对信用违约掉期交易以及基于证券和商品交易的衍生品设定头寸限制。
目的与影响：能够抑制金融机构过多涉及高风险衍生品的交易，有效降低金融机构之间的关联度，限制银行在复杂金融衍生品上的交易，遏制金融机构过度投机行为。降低常见类型的衍生品的交易成本，将促进更多元化、更多层次的公司进入市场，以更低费用进行套期保值交易。
争论要点：可能一定程度上会使金融的创新能力在短期内有所下降。同时，部分市场将向海外拓展，从而脱离美国法律和监管机构的管理范畴。许多公司所需要的个性化的衍生工具的价格将面临上涨风险。
消费者保护
法案主要内容：在美国联邦储备委员会的体系内设立一个具有独立的规章制定权的消费者保护机构——消费者金融保护局（Consumer Financial Protection Agency），来对提供信用卡、支票、抵押贷款和薪资贷款等消费者金融产品及服务的金融机构实施监管，增加了政府执法机关对消费者权益的保护，使消费者免受住房抵押贷款以及信用卡滥用等失当金融行为的伤害。
目的与影响：该机构将有权对于那些经营与抵押贷款业务有关的公司、非银行性质的大型金融机构以及资产总额超过100亿美元的银行以及信用机构实施审查甚至是强制监管。金融市场信息披露将更为透明，债权人被要求在费用分摊之前公开披露简要资料和相关产品的价格及其他相关信息。
争论要点：羊毛出在羊身上。因为在消费者方面所投入的成本将会大大提高，故银行可能会通过削减免手续费的服务项目的手段，提高平均收费标准，从而抵消劣质顾客带来的损失。
金融体系监管
法案主要内容：创建一个新的10人组成的金融稳定监管委员会（Financial Supervisory Commission），负责监测和处理危及全国金融稳定的系统风险。给予联邦储备委员会新权限，对大型金融机构进行监管。将美国储蓄机构管理局（Office of Thrift Supervision）纳入到美国货币监理署（Office of the Comptroller of the Currency），创立一个理事会来进行监管，对大型银行设置资本标准，监控其系统性风险。
目的与影响：这一变革的成功将意味着有效防范系统性金融风险，为构建更强健、更安全的金融体系奠定基础，避免金融混乱或将影响减少到最小。
争论要点：要求银行提供大量额外的数据将会为律师和分析师创造更多的就业机会，但是对维持金融体系稳定的效果如何尚有待考证。
“大到不能倒”
法案主要内容：加强对“大而不倒”的超级金融机构的监管，将所有具有系统重要性的银行和非银行机构纳入美联储的监管之下。在事后处置方面，设立新的破产清算机制，仿照联邦储蓄保险公司（FDIC）对银行的破产清算程序，在超大金融机构经营失败时，对其采取安全有序的破产清算程序，责令大型金融机构提前做出自己的风险拨备，相关成本由金融业界而不是由纳税人来承担。
目的与影响：为监管机构设置了有足够的手段和方式来限制大型的金融机构，大型金融机构将受到更严格的制约，这能给小银行带来一定的竞争优势。
争论要点：大型外资银行不必面对如此苛刻的限制条件，因此这项内容将令美国国内的银行在国内及国际市场处于不利地位，并影响获利能力。
自营交易
法案主要内容：限制银行自营交易及高风险的衍生品交易，自营交易资金规模不得高于自身一级资本的3％。设立沃尔克规则（Volcker rule），限制大型金融企业的自营交易，但银行可以在对冲基金和私募股权投资基金中做少量投资。
目的与影响：法案要求享有信息优势的复杂产品交易商将风险最大的衍生品交易业务拆分到附属公司，这将使私人交易者和较小的公司受益。
争论要点：高盛公司收入的10％来自于可以被定义为“自营交易”的投资活动，过去数年，自营交易为华尔街贡献的利润越来越多，华尔街银行于是都逐步向对冲基金转型，本轮改革极有可能终结这一趋势。不过与高盛相比，其他大型机构的自营交易要小得多。
（本文编译自《纽约时报》网站）
