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新《拆迁条例》难产 土地财政是最大障碍

2010年07月24日 19:05 中国经营报我要评论5字号:T |T

拆迁条例似乎成了钉子户。

1月29日,国务院法制办在其官方网站全文公布《国有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿)》(下称《草案》)征求社会各界意见。

据知情人士对记者透露,按照最初的意见,《草案》原定在4月份经过国务院常务会议审议通过并成为正式的行政法规。“但来自于各方面的阻力太大。”

新条例遭遇执行难

姜明安,北京大学宪法与行政法研究中心主任,于2009年12月7日联合北京大学法学院其他4位教授,向全国人大常务委员会提出对《城市房屋拆迁管理条例》进行违宪审查的建议。

5教授的上书最终推动了《草案》的面世。据姜明安介绍,《草案》已经在地方、部门和专家学者、社会等方面多次征求了意见,并得到了各方面的认可。

但是,“《草案》变成法律存在很大变数,”姜明安告诉记者,“自从《草案》公布后再也没有任何消息了。”

作为法学专家,姜明安只能尽可能地维护“当前的成果”,但他却已经感受到来自地方政府和开发商的强烈反对和干预。姜明安从各方面了解到,地方政府和开发商最为反对的是《草案》中的“一个90%”、“两个三分之二”的规定(参见关键法条链接)。“这两个规定,对于保护被拆迁人利益至关重要。同样,拆迁工作可能变得异常艰难。”姜明安直言。

“90%是保护绝大多数,两个‘三分之二’是保护了多数人的利益,但也要强调‘保护和尊重少数人的权利’。”姜明安说。在姜明安等学者眼里,解决的办法就是应该对这不足10%的人挨家挨户去了解情况,他们所有的合理要求都要予以满足,如果确实有人做不通工作,还要给他们一个司法途径,允许他们向法院提请诉讼或申请复议。不过在申请复议和提请诉讼期间应暂停征收决定。

在姜明安看来,只有通过合法的程序才能防止自焚等悲剧的发生。“但这肯定会妨碍地方政府追求政绩的冲动。”

而接受记者采访的众多地方官员和开发商均认为,这样严格的规定完全没有考虑到地方的发展和拆迁的成本,不符合现实经济发展的要求。

“如果严格按照新拆迁条例规定用地的话,这些已经签订土地使用合同或者拟签订土地使用合同的工程,都将面临停业的局面。经济发展如何持续?”陕西一位不愿具名的副市长对《中国经营报》记者表示。

土地财政是最大障碍

“根本原因在于财政对土地的依赖。”上述5位教授之一、北京大学教授沈岿一针见血地指出。中央和地方财政分配不均,地方不得不靠卖地促发展。“如果拆迁速度放缓,地方财政将举步维艰。”

统计数据显示,2009年,全国土地出让金共计1.59万亿元,比2008年增加140%。其中,北京市土地出让金收入926亿元,占北京市政府公布的去年地方财政收入2026.8亿元的比重达45%。

然而自1994年分税制改革后,“收入上移、支出下移”已成为趋势。1993年,中央与地方省级以下财政收入之比为22∶78,支出之比为28∶72。改革后,中央与地方政府之间,支出比例只是略有变化30∶70,而收入比例却变成了56∶44。

到了2008年,中央与地方财政收入比例为53∶47,支出比例则为21∶79。也就是说,中央政府掌握了一半多的财政收入,只承担两成多的支出;而地方政府只掌握不到一半的收入,却要承担近八成的支出。

在2009年的预算中,全国省以下地方支出的38%要靠中央政府的转移支付来弥补,中西部地区省以下地方政府支出的54%要靠转移支付弥补。

在两年4万亿元的刺激投资方案出台后,各地需要的配套资金除了卖地,就是举债。然而,如今,地方靠融资平台举债的这道门再次被关闭了。国务院下发的《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》要求地方各级政府要对融资平台公司债务进行一次全面清理。而银监会也已经要求各地银行自查融资平台情况。

“卖地成了唯一的选择。”这也是姜明安所说的“新拆迁条例出台时机不成熟”所在。

“北京还好点,很多地方不卖地连工资都发不出来,更别说搞建设。”北京一区级领导私下对记者说。

这种现实困境也让法律界人士对新拆迁条例的前途感到担忧。

而拆迁矛盾还在激化。7月8日,在黑龙江佳木斯同江市,一被拆迁户挥刀捅死了一名拆迁者。

在新拆迁条例未出台之前,国务院办公厅4月15日下发了《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》和7月13日国土资源部下发《关于进一步做好征地管理工作的通知》。这两份文件都明确规定:未达成补偿协议前不得强行拆迁。

姜明安同样疑惑的是:“为什么不进行税收改革?改变这种地方财政畸形依赖卖地收入的情况?”

关键法条链接

《草案》第十三条

《草案》第十三条规定,因危旧房改造的需要征收房屋的,县级以上地方人民政府应当在组织有关部门论证的基础上,征求被征收人的意见。90%以上被征收人同意进行危旧房改造的,县级以上地方人民政府方可做出房屋征收决定;未达到90%被征收人同意的,不得做出房屋征收决定。

《草案》第二十四条

《草案》第二十四条规定,因危旧房改造的需要征收房屋的,补偿方案在报县级以上地方人民政府批准前,还应当征得三分之二以上被征收人的同意。

《草案》第二十五条

《草案》第二十五条规定,房屋征收部门应当按照经批准的补偿方案,与被征收人就补偿方式、补偿金额、产权调换房屋的地点和面积、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项,订立补偿协议;其中,危旧房改造的补偿协议,在签约期限内签约率达到三分之二以上的方可生效。

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