本期我们把目光投向靠近长江出海口的地方，隔江相望的两个县级小城市，江阴和靖江市。前者是江苏省南部经济最为发达的工业城市之一，因资本市场上的“江阴板块现象”而闻名全国，后者原是长江北岸一个欠发达农业县市，最近几年进入了快速工业化的进程。
在2003年，两个城市共同设立了江苏江阴—靖江工业园区，探讨不同的行政区域之间，如何真正地打破行政边界整合配置经济资源，采用市场和行政两种力量，以达到整个区域内的统筹发展，并带动江苏省的沿江开发。这种探索7年前在全国是史无前例的，因此引起了全国各地的巨大兴趣，学术界称之为“两江联动模式”。
于全国而言，中国改革开放30年，以经济建设为中心，导致各级地方政府成为“发展型政府”，而政府调动各种资源，推动本地经济成长成为政府存在和运作的最主要目的。这种状况伴生一个严重后果是，普遍产生了所谓“行政区经济”现象，经济资源行政分割，市场配置资源的力量受阻。在中国经济需要进一步提升质量、进行产业结构调整的今天，如何打破“行政区经济”，真正实现国内市场一体化，成为中国经济体制改革的最重要任务之一。
许多学者对两个行政区按市场经济原则进行整合持悲观态度，因而主张调整行政区划来疏通资源配置网络。
而“两江联动模式”是中国第一次由两个行政区政府进行制度创新，推动经济资源在两个行政区的空间内进行有效整合的尝试，它涉及到两个行政体权力的让渡与衔接，以及在此期间对政府与市场关系的调适。倘若“两江联动模式”的有效性和可复制性得到验证，则将为中国的区域经济整合作出重大的理论和制度贡献。
然而若要验证“两江联动模式”的有效性，我们必须得到确切的回答：
其一，其在制度设计层面的创新，是基于政治推动的，还是基于市场需求的？这种制度创新能否内化为行政体系的一个正常运作环节？这决定了“两江联动模式”在国内区域合作中的可复制性。
其二，“两江联动模式”是否引领了处于两种不同工业化时期（江阴处于工业化中后期，而靖江处于工业化初期）的区域，共同提升其工业化和城市化水平，并使得相关资源在整个区域内优化配置？“两江一体化”对长三角发展模式将作出哪些贡献？
其三，“两江联动模式”是否在江苏省的沿江开发带上，建立起了一个新的增长极，并带动江苏省沿江开发战略走向成功？它对江苏省的南北发展平衡可以作出哪些贡献？
就现在我们所看到的，“江阴—靖江工业园区”已对其中一些问题作出了不错的解答，但同时对另一些问题的求解仍在探索之中。在运作了7年之后，园区自身也陷入了对一些新问题的思考和迷惘之中，它必须重新打量自己在江阴和靖江两个城市之间，何以措身，何以引领，何以创新，何以更加成功。而江阴和靖江两个城市，也需要躬身自问，如何用好这个试验田？
提出这些问号，本身就是这期《国家经济地理》的价值所在。
中共靖江市委常委、江苏江阴-靖江工业园区管委会主任赵叶，每天至少都要坐车穿越长江两次，早上从江阴家里出发，经江阴长江大桥到位于对岸靖江市的园区去上班，晚上则过桥回到江阴的家里。还好，园区的工作车辆享受特殊政策，不用每次缴纳60元的过桥费。
“一桥飞架南北，天堑变通途”。长达3071米的江阴长江大桥横跨在长江下游接近入海口处，将原分别处于苏北、苏南的靖江、江阴两市联结了起来。似乎一切因它而起：该桥1999年9月28日建成通车后， “想要把这座大桥发挥出最大价值”的想法，触发了中共江苏省委主要领导和江阴、靖江两市决策者的灵感，由江阴和靖江两市跨江联动、合作开发省级“江阴—靖江工业园区”（以下简称两江工业园）应运而生。
这一灵感也同时缔造了中国第一个真正打破行政区域樊篱、由两地整合行政资源和经济资源、从而由先发地区带动后发地区工业化和现代化进程的实操案例。
七年之痒。从2003年8月——2010年，两江工业园运行到第七个年头，距离最初设定的10年创业期只剩下3年。工业园区已处在发展的一个关键点上，如何继续为建立一个可持续发展的两地合作机制，使园区成为江苏省区域统筹协调、科学发展和新一轮经济增长的排头兵，是园区现任掌门人赵叶每日每夜萦绕在心头的必修课。
1. 江苏省沿江开发战略的先导
江阴与靖江古时同属常州府，地理相近，文化同源，人民往来密切，然而在改革开放行进到了第22个年头时，隔江相望的两个县级市经济发展水平却拉开了很大的差距：2002年度，江阴市GDP410.03亿元，地方财政收入45.09亿元，而2003年靖江的这两个数字却分别只有84.4亿、8.04亿。
事实上，作为全国经济发展水平最高的省份之一，江苏省苏南与苏北的区域经济发展不平衡，早已成为中共江苏省委省政府心头之痛： 2002年苏南GDP是苏北的2.6倍，人均GDP是苏北的3.8倍；从结构上看，2002年苏南GDP占全省的58.91%，比苏北高36个百分点。
2000-2003年，江苏省委省政府提出并逐渐丰富完善了“沿江开发战略”（2000年由回良玉首次提出，称作第一次“沿江开发”，2002年李源潮接任江苏省委书记后再次提出称为“第二次沿江开发”），作为江苏省进入新世纪（002280）头20年的主导战略。这意味着长江北岸的苏中各市将因长江岸线而获得巨大的发展机会，苏南引导，由苏中传导到苏北，由此缓解南北严重的经济失衡。
时任2002年江阴市委书记的王伟成回顾说，江阴靖江跨江合作，是“回良玉起了个头，李源潮拍了板”，并大力推动而成：回良玉在2002年8月的昆山会议上提出江阴、靖江联动开发的想法。2003年6月于盐城召开“全省沿江开发动员会”，时任江苏省委书记李源潮拍板敲定了江阴与靖江的合作方案，并将之提升到江苏省级战略高度。
为何回良玉、李源潮看上了江阴、靖江？
“2002年8月，省里在昆山开会时，回良玉书记找我谈话，谈到苏南苏北的均衡发展问题，说苏南要锦上添花，苏中要雪中送炭，苏北要釜底加薪。当时我们俩就碰撞出了一个江阴、靖江联合开发的思路。我随后就立即打电话给分管沿江开发的江阴市委副书记刘建国，让他去暗访一下江阴、靖江两市的岸线资源和发展状况，他调研之后回复说这个事情可以做。”王伟成回忆说。李源潮看中了一江之隔、一桥联通的江阴、靖江两市的优势互补：靖江有沿江土地与劳动力优势；江阴有机制与资本优势，“江阴之所以现在成为全省工业发展的‘领头羊’，关键是机制好。在这种机制下，形成一定的资本，这种资本也是开发实力。” “江阴-靖江工业园区各取所长，走双赢之路”。
在省委省政府决策拍板之后，两市经过多轮谈判，2003年2月15日，江阴与靖江签订了合作建设江阴经济开发区靖江园区的协议，并将方案共同递送给江苏省委省政府。协议规定，两地将按照 “统一规划、分步实施、政府推动、市场运作、封闭运行、滚动开发”原则，成立一个资金、土地分属不同行政区的开发园区。具体约定为：靖江市提供60平方公里的土地，以江阴经济开发区在靖江注册成立的投资公司为平台招商引资。江阴、靖江两市按9:1的比例共同出资1亿元用于园区建设；10年内，两市都不从园区提取投资收益，收益全部留在园区内滚动发展；10年后，投资收益两市对半分成；园区内经济事务由江阴负责，社会事务由靖江委托园区管理；以江阴方面为主成立园区管委会，靖江方面设立办事处。
2003年8月29日，当时江苏省省长、现任江苏省委书记梁保华为“江阴经济开发区靖江园区”揭牌；2006年，该开发区被国家发改委批准为省级经济开发区，并正式定名为“江苏江阴-靖江工业园区”。
在李源潮、梁保华的全省一盘棋中，两江工业园被赋予了“江苏省跨江联动开发的先导区和示范区”的角色。
两江联动模式，由此谋定。
2.行政之手：突破体制瓶颈
其实早在园区开办之前，已经有一些企业在市场力量推动下，自发地跨过长江，寻找资源的互补。
比如在大桥建设期间的1997-1998年，一些为大桥配套的产业，包括钢结构、钢绳等产业就从江阴迁到了长江以北，这其中较为典型的是中泰钢构。其它一些江阴民营企业，也有小规模过江到靖江发展的计划。
而政府也尝试通过行政力量达成沿江资源合理配置。2001年12月15日，江阴靖江沿江促进会成立，双方市领导会聚靖江，共同商定开发岸线资源、规划布局。
但是，用北大深圳研究生院普军博士的话概括，两市形成行政权力主导的联动开发局面，并使 “行政资源要素”首先溢出到长江对岸，却是自园区开始的。
李源潮曾在2003年10月24日，于江阴、靖江调研结束后对两地联动开发作出过如下论断，他认为，在江阴和靖江的合作中， “有三种联动开发，政府联动、民间联动、企业联动，我认为政府应该是联动得最好。但是我说有两种可能：第一种是政府联动得最好，这就看我们干部的觉悟，看我们领导者的协调水平；第二种也可能是政府联动得最差。因为从利益机制上来说，如果各个部门从各个部门的利益去考虑，政府联动就可能最差。但我相信，政府联动应该是最精彩的。”
从结果来看，应该说两江“政府联动”的成效是显著的。然而此一过程也经历了艰难的磨合。
“这是经历7年不断创新、探索，不断磨合、让渡，不断充实、完善的结果。”赵叶如此对记者总结。因所谓的行政权力，既包括中央、省、地（市在不同）、县（市）不同层级的管辖权，也包括行政管理、经济管理、社会管理等权力能否及于异地行使的问题，看上去挺简单的一个问题，其实涉及到极其系统而复杂的法律问题。还好，赵叶认为，得益于江苏省、两地政府充分放权，7年爬摸滚打、试错、纠正与磨合，“终于形成现今国家、省市各级部门多头进入，统归园区一头管理的较为理想的体制”。
这个在赵叶眼中“较为理想的体制”，至少经历了两个层面的较大突破。
其一是在2003-2004年前后，初步确定了部分经济管理权限抽离江阴、靖江地方，由省直管的机制，解决了最大部分的争执。
在园区设立之初，那些涉及“权力边界”的尴尬成为很棘手的问题。
园区管委会第一任主任刘亚民举例，当时靖江园区开发投资公司所有资料准备俱全，“但注册发证是找江阴还是靖江的工商局呢，大家都傻了眼”。为类似的事件，一个月之内刘亚民就跑了20多趟南京。
根据江阴-靖江工业园区方面反馈的具体意见，2003年底江苏省政府专门出台由12个厅级部门共同拟定的《关于促进江阴经济开发区靖江园区加快发展的意见》，在项目审批、工商登记、财政扶持、用地政策、收费减免、公路建设、金融扶持、外事审批等8个方面给予必要的扶持措施。
根据《意见》的要求，2004年3月26日，江苏省工商局单独为该园设立直属工商局；随后，由省级直接管理的财政、国地两税分局等独立事业单位迅速建立起来，并配以特殊优惠政策。以江苏省为该园设立独立金库为例：对于国税、地税和财政等部门征收的园区地方级预算收入，园区金库留成100%。第二次突破就是在2006-2007年前后，将涉及到江阴、靖江地方管理权力，尤其是靖江的属地管理范畴，以委托授权等形式，直接交由园区管理。
除了前属直接由省来接管的权力外，亦有相当多的行政管理、经济管理、社会管理权限纠结于江阴和靖江两市之间，其中主要产生的矛盾在于靖江市一些管理部门自认为拥有对园区企业的合法管辖权，有时不通过园区管委会就自行到进驻企业进行管理、收费、执法，引起进驻企业的不满，而园区在职工社保、行政等环节上，又存在管理缺位的现象。
为加快苏中融入苏南的进程，2003年底江苏省委决定由江阴市委副书记刘建国调任靖江担任该市市委书记，以调和行政割据引发的种种问题。与此同时，江苏省还规定，园区产生的税收和GDP可分别计入江阴、靖江两市，以调动两市政府的积极性。
“江阴和靖江也成立一个联动开发协调委员会，由两地最高领导担纲主任，我们园区每年都将园区建设中遇到的难点、问题上交给委员会。”赵叶说。委员会解决的最核心困难主要在于属地管理职能内，涉及党务、人事、行政、经济和社会等多项管理的权限问题。
江苏省发改委在2006年派出专门调研组来园区调查，所提出的解决方案中，最大胆的建议是“整体委托给江阴管理”，即由靖江将园区管委会管辖区域整体委托给江阴管理，由江阴全面实施区域内的属地管理事务。
有江苏省发改委人士认为，“整体委托管理”是解决管理体制弊端、提高行政效能最为有效的方式，但在操作层面存在一定的法律障碍，因为须由省人大制定颁布专项地方法规。“最终省里的意见是：完善现有架构，探讨‘整体委托管理’，等待时机”。
最终是靖江市方面作出了有利于园区发展的决定：“靖江市将属地管理的权限，充分授权给我们园区。”赵叶说，属地管理权放权委托给园区，是跨区域行政联动的“质性突破”。
委托管理的一个典型操作模式，在港口事务方面得到体现：“配合园区口岸的对外开放，江阴、靖江通过事权委托方式，成立园区港口事务局，港口事务不需再分别经由江阴与靖江两个港口管理部门解决。”
赵叶说，还可以有更具技巧、更具中国特色的方式，“譬如我是靖江常委，所以靖江这一块涉及到沿江联动开发的，都由我一头管理，一头审批，一头负责，这就节约了很多环节及行政成本。”自身作为江阴市的干部，却兼任靖江市委常委，赵叶身上就成为“两江合作”的缩影。
两江工业园有“头顶五方天”的说法，即：江阴在园区设立了管委会负责经济开发和管理；靖江在园区设立一个办事处，负责社会事务；国家联检部门在园区设立海事、海关、国检、边检等机构；江苏省级部门国地两税、工商由省级直属，财政设立独立金库存；泰州在园区设立环保分局，无锡在园区派驻了质监机构，靖江在园区设立了国土、规划、建设、公安、消防、法庭等机构。
“在无锡、泰州、江阴、靖江跨江联动开发协调委员会行使重大决策权之外，‘多头进入、一头管理’的好处在于，办事处、各进驻服务部门的日常工作，由上一级政府或部门委托，统一交给园区管委会管理，园区的企业只需对管委会一个口子，企业可以安心从事生产经营。”赵叶总结说。
园区的各项权力有了相对清晰的界定之后，园区基本上可以进入不再为行政管理冲突而烦恼的新发展阶段。但是也有行政管理学者指出，在确定为省级工业园区，并由省有关部门直接对园区进行管辖之后，园区某种程度上成为了与江阴市、靖江市并列的单位，具有了相当的独立性，“凡事有一利必有一弊，诸多事项直接省管，或园区自行决定之后，园区与江阴市、靖江市的政治粘连性也有所减弱，这是园区下一步所必须解决的问题。”
3.探寻“市场之手”
2008年，赵叶接任园区管委会主任之后，园区正处于这样的阶段，园区可以自行制订产业和空间发展规划、招商引资政策体系，但也必须自筹资金提升园区的基础设施承载力，必须自身寻求财务平衡。这让园区开发建设面临着巨大的财务压力。
尤其是2007年，开发进入一个最困难时期。当时园区拥有的资金是：1亿元的两地投资（园区运营公司中江阴、靖江两地政府按9：1的比例投入的股本金），另有江阴市政府担保了3个亿融资，加之省里每年支持1000万——总共4亿多资金，在当时基础设施投入的巨大缺口面前，显得捉襟见肘。
据介绍，当时大量的基础设施多靠BOT（Build-Own-Transfer）项目完成的，前后投了20多亿，而这些BOT贷款于2007年、2008年到了大规模还款期，而园区内企业形成的财政收入却还没有进入产出期，由此还贷对园区形成巨大压力。
穷则思变，园区发展需要突围。
“创新的的事物要用创新的举措来解决；市场的问题要用市场的手段来化解；发展的矛盾要用发展的方法来破解；联动的开发始终在开发中实现联动！”现任江阴市委书记朱民阳提出了园区谋变的思路。
这次谋变的核心在于：如何实现“资源变资产”？即：“依托项目搭建平台，依靠资源吸引投资”，使园区的投资方式从单一的政府投入向政府、市场、企业的多元化投资转变，融资平台由单一依靠财政借贷向企业、市场和财政立体化方向转变，项目建设也由园区承担债务的母体式运作向公司自负盈亏的市场化运作转变。
“经过几年的运作，园区虽然不能做到财力的完全平衡，但至少能够实现发展的良性运作，不可能会揭不开锅，也不会等着米下锅。”赵叶说，仅2009年园区就搭建了6个项目开发融资平台。
事实上，挺过最为艰难的2007、2008年之后，2009、2010年，园区的财务状况开始回暖，2009年园区实现税收6.79亿元。目前，园区可用财力已达21亿元， 2010年园区财政收入将突破11亿元，增幅在江阴、靖江名列第一。
这使得园区的发展变得更为从容。
有评论者认为，在克服了园区最初的一系列障碍和困难后，园区现在的历史责任就是为两江沿岸未来打基础：以一个重要的板块功能，打造出区域经济发展的新兴增长极，使园区真正能集聚两江优势，实现率先发展和科学发展，使“两江联动模式”更具在全国推广的价值。
2003年开始，园区先后制订过 “60平方公里总体规划”、“11. 1平方公里长江岸线利用规划”、“园区产业发展规划”、“物流园区规划和生态园区”、“新社区规划”。2008年后，又重新梳理了园区功能定位、产业和空间布局。在已形成的造船和钢构两大产业集群的基础上，确定以“三新产业”——新能源、新材料、新技术产业为主的产业增长点，并探索产业与资本结合之路径——园区正在做一个低碳产业的发展基金，确保40%的资金用于园区新能源产业的投入，尤其是核装备产业的投入。
在制造业的基础上，园区谋划的是与现代服务业的同步推进。其一是港口物流，以生产性服务为主，内港外港结合为全园区进行配套；其二是引进更多的中介机构到园区来，比如金融、保险、人才服务、计算机平台、物联网等等。
这意味着必须使园区摆脱单一的生产功能，而向生产和服务并存的城市功能演变。事实上在靖江市的城市功能规划中，江阴-靖江园区已被规划为城市副中心之一，承担更多的区域协调发展的功能。这与赵叶对园区功能的定位完全吻合：园区不仅应成为江苏省沿江开发的产业集聚基地，同时也应成为区域协调发展的推动力。
4.“两江联动模式”的三个价值基点
站在“七年”的关键节点上，如何评价“江阴-靖江工业园区”的成败得失？
“在中国行政体制非常强大的情况下，这种联动是一次石破天惊的创举。”靖江市委书记刘建国说，江阴园区“不但成为了泰州新的增长点，而且对干部、群众的思维意识、行为方式和企业发展的创新模式都产生了一系列深刻影响”。
“当然完全可以得出肯定的结论。”江苏省委政研室副主任范朝礼在接受采访时更毫无疑问地说，“两江联动模式”至少实现了三个价值。
“首先，江阴能跨过江去，把工业园区放到靖江，而靖江能划出一大片地给江阴来，共同来搞一个开发区，这本身就是一大突破，无论是对江苏，还是全国，都具有开创性意义。它跨越了行政樊篱、突破了长江的制约，克服了苏南苏北的地区差异，探索了一种新型的区域竞合关系。”范朝礼说，“最难就是突破行政区划、考核体制、现行的部门管理体制，这些问题不是说说就能解决的，必须靠巨大的创新勇气。”
他认为，在制度设计的创新层面上，“两江联动模式”对全国有示范价值，尽管其制度框架仍未臻理想境界，仍有巨大的制度创新的空间，但仅就现在的状态而言。事实上，2008年国务院出台《进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》对江阴-靖江工业园有非常正面的肯定，点其名为长三角大区“探索异地兴办联合开发区机制”典型样本。
其次，“江阴—靖江工业园区”确实在江苏省的沿江开发战略中起到了先行和带动作用。以“两江联动模式”的成功作为发端，跨区域行政联动如星星之火开始蔓延开来。2006年7月之后，两江工业园区的复制模本开始多起来：例如南北挂钩共建苏北工业园，以及首批试点的11家苏南开发区（如苏州对应宿迁、常州帮扶盐城），等等。
现任常州市长的王伟成承认，江阴履历经验对其常州施政影响颇大，常州做的3个联动开发区，“基本照搬了江阴-靖江工业园区这一模式”。
在“两江联动模式”开风气之先后，在全国范围内，许多省份都推动了跨区域联动模式下的工业园开发，区域统筹发展甚至将成为全国“十二五规划”的主题词之一。
其三，仅就江阴、靖江两市而言，园区已成为两市经济成长和产业升级的发动机。
园区本身成为具竞争力的优势产业体和区域经济增长点。2009年园区实现工商销售收入308亿元，而未来几年仍将录得强劲的经济增长，预计到2013年园区将实现企业销售收入1000亿元，财政收入30亿元。
依托江阴—靖江工业园区的辐射和带动，先前综合实力在江苏排名靠后的靖江，2009年GDP达到364亿，较之三年前增长431%。自2006年起，靖江在全国百强县位次居于苏中苏北首位，财政收入、一般预算收入、私营个体税收、居民储蓄等7项指标多年居苏中第一、全省第八；靖江市2009年船舶产业占据江苏36%、全国11.1%的市场份额，这其中园区贡献功不可没。
即便对江阴市这样的经济发达地区而言，园区也成为产业升级的带动者。“去年江阴共有7个过亿美元产业投资项目，即有4个在江阴-靖江工业园区内；在江苏省级园区中，位于长江以北的江阴-靖江工业园区业绩排名第二。”园区2009年对江阴市GDP的贡献接近4个百分点，赵叶期望到2013年这个数据能达到7%左右。
关键是，园区确实整合了江阴的资本、人才、管理优势和靖江的土地、岸线、劳动力资源，并把苏南的发展理念、商业精神带到了苏北。这种影响潜移默化地相互渗透，进入各自城市的血液。
江苏区域评论家龚洵泽说，“倘若对照江苏省沿江开发总体规划和回良玉、李源潮、梁保华等几届江苏省领导对园区提出的战略要求，这七年的进展基本上可以说是不辱使命”。
5.七年之痒：体制创新需要进一步制度化
围棋棋手一般来说常有追求“取势”和“捞实地”两种风格的分野。
有人说，就江阴-靖江工业园区而言，其生来就是一个战略工具，决非为某项实利而设。从园区7年发展历程来看，两地政府倘若能充分认识到这一点，在园区的发展上以“取势”的姿态着眼于长远和战略，园区就能获得良性发展，反之，倘若两地斤斤计较于各自实际利益和某些权力的战术性分割，则园区就将陷入窘境。这也就是李源潮所言“千万不要在一些细节的争论上耽误了时机，要立足于让开发区成为沿江开发最有活力的试验区，各种经济力量不受各种传统东西的束缚，这是对全局有意义的”。
就现状而言，“两江联动模式”进一步进行制度创新的空间，正在于江阴、靖江两地政府舍弃“实利”的姿态，而看清园区可承担的战略功能这个大局，用好园区的试验和创新价值，这无论是对两地政府，还是对江苏省的苏南苏北平衡发展，还是对全国“十二五”区域统筹，都有重大的实践意义。
再过3年，两地政府所约定的“十年”创业期已届期满，园区行将进入收获期，无论是其投资模式，还是收益分配机制，均需要制度化，以确保其长期的可持续发展。
赵叶指称，“目前园区需要解决两个问题：产业层面如何裂变及向上衍生，并与江阴、靖江市形成明确的分工与互补；制度层面，则是模式的再创新及形成具体的规范，可让江阴与靖江以一种新的思维打量江阴—靖江工业园区。”他后面的一句话显然对江阴与靖江市政府充满期待。
在江阴和靖江两地进行了大量调研的北京大学深圳研究生院副教授普军博士直言不讳地指出，尽管现状是园区相对于江阴、靖江两市具有一定的操作独立性，但是从现有的制度保障来看，园区既是靖江的，也是江阴的。这个园区对两市都是个宝贝，当务之急在于，两市的“十二五”规划，均应将园区视作一个重要的战略抓手来进行筹谋。
“江阴和靖江都应该考虑如何把园区为我所用，园区的产业规划应该与靖江、江阴形成一个系统；园区制度的重新设计及完善，更需要两地共同参与。”在普军看来，江阴与靖江两个城市一体化实乃大势所趋，两江工业园可以作为两地各种资源禀赋交换的支撑点，从而进一步打破行政区划限制和市场分割，加快区域性统一大市场建设步伐，在区域大交通体系、信息资源共享、区域旅游合作、生态环境保护、人力资源合作、区域规划编制、信用体系建设、共同推进自主创新等领域突破，成为江苏甚至全国方面走向“经济区经济”的试点： “毕竟它目前的制度设计是最佳的”。
也有学者建议，江苏省应在省级层面为“江阴-靖江工业园区”立法，把过去这些年的制度创新探索以立法形式加以确定，以免受政治周期的干扰，为未来的长期发展奠定一个制度基础，并鼓励园区作进一步的制度创新。
中国第一个跨行政区划的联动园区——江苏江阴-靖江工业园区，在以7年的时间打造出中国民营造船和重钢结构两大基地之后，又在寻求另一次的产业转身。
“与一般的跨区域联动工业园区不同，江阴-靖江园区脱离了单纯的产业转移概念，而是在初期江阴造船和钢铁转移的基础上，生长出自己独立的产业根底，现在又逐渐向高新科技园区升级。”靖江市委常委、江苏省江阴靖江工业园区管委会主任赵叶认为，这正是江阴-靖江园区的产业探索精彩所在：在跨区域联动的框架下，由一个最初承接产业转移和扩能的园区，转身为新兴产业的示范和引领。
2006年，赵叶离开江阴，以第一批处级干部互换挂职成员的身份，赴任靖江市副市长，并于2008年担任靖江市委常委及江苏江阴-靖江工业园区管委会主任。肩扛“江苏省沿江开发的先导区、试验区和示范区”重担，守护这个小小的8.6平方公里的园区2年，在江阴与靖江两地行政架构中寻求平衡与突破，历经了国内重工业浪朝、全球金融危机冲击、新兴产业崛起后，赵叶在园区的产业抉择中形成了自己独特的思维。
2009年江阴-靖江工业园区的成绩单是：工商销售收入308.12亿元、税收6.79亿元，占据全国13%的造船量、40%的桥梁钢结构产量，主要经济指标自2006年起，连续三年翻番。
“但目前园区造船和重钢结构产业比重过大，由此带来市场调整的巨大风险。”赵叶说。其设想是，如造船业在园区产业中占的比重将由目前的60%降到50%，下降空间部分将由“新能源、新材料、新技术”三大国家鼓励的新兴产业填补上。由此形成；传统产业的造船将向海工装备发展，钢结构形成从检测到多种产品的产业链，“获得更多价值空间”。
以此思考作为基底，2009年江阴-靖江园区引入4个超亿美元项目，占据江阴7个过亿美元项目的57%。赵叶认为，这些产业将构成2013年把园区成功打造成全省联动开发的首个“千亿园区”的基石，并衔接江阴和靖江两地产业，形成相互驱动；“新兴产业起来，基础设施更加完备，又可成为江阴产业升级的新载体。”
站在7年的节点上，江阴-靖江工业园区如今提出的新兴产业抉择，对于中国跨行政区域联动园区或是跨区域经济合作而言，是遵循产业梯度转移的原理，还是获得类同江阴-靖江工业园区与原产业转移地产业高级互动、反哺的模式，是一个极难的选择命题。但是值得肯定的是，江阴-靖江工业园区的样本探索本身，具有未来价值。
“我们有一种责任感，园区做不好就是我们无能。我们不对历史评价，但要对未来负责。”赵叶说。
产业升级路径
《21世纪》：在江阴长江大桥通车之后，江苏省和江阴、靖江两地政府都萌生了跨江联动开发的想法，我们想知道的是，就市场的主体企业来说，他们是否有内在的需求？
赵叶：事实上先期两地就已经有产业的自发性流动。
当时是两个因素：第一，为大桥通车而配套的企业已经进驻靖江，比如说与大桥建设有关系的钢结构、钢箱梁、钢绳以及有关物流，这在1997年、1998年开始起来，现在中泰钢结构就是当时江苏省交通厅为了配合当时钢箱梁生产而设立的企业；二是当时的一些物流企业，如江阴的企业到靖江做钢材贸易，物流就开始在这里起来，这些属于自发的流动，这是大桥的效应带来了企业之间相互交流。
桥通以后，大家把视线引向到靖江。处于什么考虑？也是两种因素：
第一，当时上世纪90年代后期，江阴的乡镇工业已到发展的高峰期，就是“村村点火，户户冒烟”，江阴一个城市6万多家工业企业，尤其是沿江的一些企业已经各自为政，到处摆满。所以当时发现了一个问题，我们已经密密麻麻摆布，为什么不去开发新的地方呢？又这么近，又这么方便，当时大桥通车对江阴人民来说是一种冲动，好像是一条南北飞架就把两地融为一体。
第二，觉得江阴有一种经济发展先行者的雄心壮志。江阴人“人心齐、民性刚、敢攀登、创一流”，有着这种出去开发的冲动。当时两个想法：一是产能扩大，二是产业转移。正因为有两种理念，园区建设的第一步就是承接了江阴企业的扩能与转移，这就是先天给我们一个基因。李源潮同志给我们的定位，就是借助江阴制造业优势，希望我们成为沿江的制造业基地。
《21世纪》：园区发展的第一步是对江阴产业的承接，但是我们看出，之后园区产业却不是接二连三地去招引江阴的项目，这是基于什么样的思考？
赵叶：我们园区产业的先天基因是造船和金属制品企业。当时我们并没有想到要把这块打造成园区主体产业或支柱产业。只是由于客观条件的诸多限制，江阴一大批企业当时还没有找到进入园区的兴奋点，他们要么来而就走，要么入而不驻。在等待的蹉跎之时，在招商的曲折之中，园区的第一批决策者立即调整思路，把目光聚焦在自身产业的培育上。我觉得这是一个明智的选择。通过这一转折，园区的产业发展开始走向自觉和独立。现在我们的产业走的是一条集聚化发展道路，就是通过相关产业的培育，使之形成专业化、系列化的产业链分布格局，从而加速产业化。目前，就造船和重钢结构两大产业而言，园区已经成为全国较有影响的生产制造基地。造船方面，我们集中围绕着船用动力、构件、配件等配套企业，全力强化项目引进，已集聚了3家造船企业其中2家已在新加坡上市，造船能力达500万载重吨，占全国市场的13%左右，新扬子造船还已经跻身全国船企前五强。重钢结构产业也已形成良好的产业链，从钢构节点到大型设备制造、钢结构设计、检测、按装等，已培育出8家大型钢结构企业，生产能力达50万吨，占全国高端市场的15%左右，桥梁钢构占全国市场的近40%。
《21世纪》：7年过去了，园区的产业已经形成了明显的优势，在未来的产业提升上你们也提出主打新兴产业，但是会不会与江阴、靖江的产业布局雷同，这方面你们怎样确立一个全新的发展方向和思路？
赵叶：过去的7年，园区已形成了特色明显的产业格局。这些产业对江阴来说是全新的，对靖江来说是最优的。在未来的产业提升上，我们同样坚持产业发展的独立性、独特性。我们园区人都有一个强烈的意识，就是要打造江苏南北经济的增长极。从这一目标出发，我们在选择新兴产业上一定会站在一个区域协调发展的新高度来筛选项目、培育产业。既不与江阴雷同，也不与靖江撞车。我们现在的海洋装备产业已具雏形，轨道交通新材料的研发生产也开局良好，包括核电、LED在内的新能源、新光源等装备、制造产业也正在力邀世界最具技术创新能力的企业入驻。我们很想通过新产业的开发，使园区形成一个“磁场效应”，既有技术的创新与推广，又有资本的集中与输出，以形成强大的规模成效和辐射效应。为了确保这些新兴产业的加速切入，我们还与国内较大的基金公司和投资机构组建了低碳产业发展基金，第一批入注资金接近30亿元，其中有40%的资金将投资在园区。
《21世纪》：在产业布局这个问题上，你们一直以大型制造业为主，有没有考虑过以资源禀赋作为产业发展的新优势？
赵叶：园区拥有11.1公里的长江岸线资源，这十分宝贵。为了充分发挥出岸线资源效应，我们采取的是工业和现代服务业同步推进的发展策略。目前，园区口岸正式对外开放，以港口物流为主的现代服务业正在迅速崛起，港口物流吞吐量已达5000万吨。
港口物流主要是几大块，一大块是以生产性服务为主，因为重钢设备比较多，钢材的服务相对来说比较好，同时还可沿用码头资源，内港外港结合为全园区配套。这一块我们估计会有300亿-500亿元的经营额度，这是生产性服务。
第二，因为这个园区当中人流不多，所以我们还是想创造出现代化的服务，我们想引进更多的中介机构到园区来，比如船舶代理，人才服务，还有计算机平台终端服务。
《21世纪》：现在11公里岸线用了多少？这些岸线能否为江阴所用？
赵叶：已经有零散占用，但是我们正在组合，目前还有7公里左右的岸线，将会发挥更大的作用。
现在我们的港口作为江阴港的扩大开发，一个城市南北两个港应该通盘考虑、通盘利用。作为江苏来说长江下游的港口各自为政，浪费资源太大，现在南北可以共用，水上运输很方便，比陆路都方便，成本也低。所以应该加强协调，将两地港口优化升级并统筹考虑，做到长江岸线资源的互补与共享。“一地两港”在全国是少有的，港口岸线开发和重要产业板块的设计相辅相成，港口的整合带来的是两地物流业的集聚、产业的联通。
把园区当作企业来经营
《21世纪》：对大多数开发区来说，由于大量的基础设施投入造成了负债率的居高不下，而你们这个园区在两地政府都没有大量投入的情况下，在基础设施方面投资却超过了30亿元，怎样确保运行的正常？
赵叶：我们开发区似政府又不是政府，似企业又不是企业。在日常运作中最大的问题既有不计成本的资金浪费，也有不顾大局的效益损耗。我们重新审视了园区特殊的投资格局，发现不断增加的负债，不断增多的BT项目，已经走到了财政空转的边缘。于是，我们作了三个方面的调整和创新。一是树立了经营理念，把园区当企业来经营，算好投资回报账。我们很快排查投入项目，缩短战线，集中在8.6平方公里范围内做出成效。园区每一笔投资都测算好成本，定好资金周转时限，可控的效益。目前，我们园区的运行成本已大降低，可以称得上是一个节俭的园区。二是确立了金融意识，我们把园区的实有资源当作金融产品来运作，从而吸引了更多的法人资本。我们把港口岸线进行整合，然后用股份制的形式吸引投资，使资源变成了资本，为园区输出了投资。三是建立了商业模式。为使基础设施发挥更有效的功能，我们改变园区单一工业开发格局，探索了工贸、工商结合的路子，但我们没有走政府主体式开发的路子，而是分门别类设计了一批切实可行的商业模式，进行市场化运作，既满足了我们的开发要求，又实现了政府和市场的双赢。
《21世纪》:你经常讲一句话:“资源变资产，资产变效益”，那你觉得你现在是否已经将园区的资源用到了极致？
赵叶：资源有显性的，也有潜在的。对我们园区来说，显性的资源是岸线，而潜在的资源是我们培育出的企业巨人。在园区建设的7年中，我们始终做到了对企业在创业中进行个性化扶持。我们对入园的企业，都会有“一企一策”的个性化、差别化服务，从产业成长、发展，到财税政策、人文关怀，都有“一站式”、“一条龙”的量身打造，用政府的扶持力度，用市场的投资促进力度，激发企业始终充满再投资、再发展的热情，加快园区企业的集群。短短几年，园区已诞生3家上市公司，2家拟上市公司和3家上市控股公司。新扬子江造船在新加坡上市以后，今年9月又将在台湾证交所上市，成为第一个在台上市的陆资企业。这些巨人企业的培育壮大，对园区来说就是资源和资本的集聚，也是园区产业裂变的动力源（600405）。
“两江联动”新动力
《21世纪》：扬子江船业的董事长任元林对江苏省省长罗志军发出这样的感叹：“在园区最大优势是，我能享受到江阴、靖江两地的最好政策，又能规避两市不利的环节。”他的这些话是否说明了园区是两地的最佳投资区？
赵叶：江阴和靖江这个联动园区从理论上讲，应该是两地的精华所在。从园区建立以来，我们园区一直以“特别能吃苦、特别能办事、特别能协调、特别能创新、特别能奉献”的“五个特别”精神来激励工作、鞭策自己。事实上，我们在经历了一段时间的磨合以后，园区的投资环境越来越好，成为江阴、靖江两地特别具有活力的开发区。我已在分析，如果园区的产业特点是集聚，园区的资源优势是集中，那么，园区的动力、活力所在，就是智慧的集成。我们把两市最成功的经验都吸收了，我们融入了靖江，也融汇了两江的优秀智慧。我们充分利用这一比较优势，把园区的服务能力进一步增强，工作效率进一步提高。举个例子说，如果一个项目审批在江阴需要5个工作日，在靖江需要6个工作日，那在园区一定只能是在3个工作日内。我们园区工商局曾创造过一天办结登记3个外资企业的纪录。这样的效率就是我们最好的投资环境。
《21世纪》：如果说当初江阴的企业因为多种条件的限制，还不能将产业转移到你们园区，那么随着产业转型升级压力的增大，他们现在还能不能按原来的初衷，到园区实现新的发展呢？
赵叶：如果展开研究，这个园区一定是江阴产业急剧扩张、靖江产业实现突破的地方。
首先我觉得江阴不要把工业园当成一个外来的东西，它是自己的。应把它作为一个自己的版图做科学的布置和规划。我的意思是，江阴如果没有把工业园当作一个版图来布置，将造成江阴产业升级的更多困难。当然现在园区的发展已赋予了新的历史使命，新产业的引进我们注重的是产业的层次，看重的是企业附加值提升的档次。我们也同样欢迎靖江企业到园区来寻找发展的空间和机会，但同样要按照园区的产业布局来定位。对两市的产业我们尽量做到无缝对接。我们主动为江阴服务，比如说产业空间统一布局，港口资源的统一利用等，主动贴近，共享资源，让园区能为江阴所有。而且我们也希望园区能为江阴所用。对靖江我们服从于他们的整体规划布局，以园区的产业特色为靖江的发展提供支持。
《21世纪》：从园区目前的发展态势看，2013年，实现工商销售1000亿元，财政收入30亿元的目标是可行的，我们想知道的是，实现千亿园区目标之后，你们将寻求什么新的坐标呢，尤其是该为两地作出些什么新的贡献？
赵叶：产业发展是无止境的。我们设想一个60平方公里的园区，如果培育出10个百亿企业群、2-3个千亿级的产业，那么这个园区一定会有另一种历史使命了，也会有更高的价值目标了。两地不必拘泥于所在、所有，更多的是要让他更有所为。我们完全可以把园区当作一个实体公司，当她羽毛丰满，能特立独行的时候，她也许可以回哺江阴、靖江，以一个投资者的身份在两市开辟新的发展空间。
◆“江阴和靖江是沿江开发的前沿，是沿江开发的酝酿地，也是新一轮沿江开发的由头提挈之处，所以无论是对江南，还是对江北来说，都应该比别的地方走得更快一些，走得更好一些，在开发的思路上应该更新一些，应该成为全省沿江开发的先导区。”
◆“现在，我们的沿江开发是行动快、力度大，但是有规划跟不上开发的情况，尤其是控制性详规不够。控制性详规要赶快做出来，要不然你还在议论，规划还没有做好，该控制的还没有控制住，该种树的你盖上了房子，将来怎么办？特别是道路两边、沿江两岸、城市边缘，江边、路边、城边这‘三边’一定要控制好。越是在发展快的时候，越是要赶快把规划做好。”
◆“江阴有两个所长，一个是机制，另一个是资本。靖江有什么所长？第一是土地，特别是沿江的土地；第二是有相对来说成本较低的劳动力。我认为，可以建立这样一种创新的模式：投资以江阴为主，管理以江阴为主，土地以及环境的配套以靖江为主，将来的劳动力就业以靖江为主，将来的开发效益大家对半分。江阴吃点亏，靖江多得点利，但从南北区域共同发展的战略，从全省来看，这是无锡的义务，也是江阴的义务。”
◆“要讲大局，向前看，抓机遇。千万不要在一些细节的争论上耽误了时机，要立足于让开发区成为沿江开发最有活力的试验区，各种经济力量不受各种传统东西的束缚，这是对全局有意义的。对局部有意义的是，要立足于让开发区成为沿江开发中环境最优的投资区，成为最迅速的经济成长区，大家利益对分，双方都能得到最大的利益，实现整体利益的最大化。在一些细节问题上，怎么样有利，怎么商量，拿出一个方案，将来主要的利益是两个：靖江解决了就业，江阴的企业能就近发展。”
◆“江阴、靖江两市共建靖江园区，必须进一步淡化行政区域概念，强化经济区域联系，克服画地为牢、相互封闭的做法。要坚持市场导向与政府推动相结合，勇于突破制约跨江开发的体制性障碍，充分发挥市场配置资源的基础性作用，运用市场手段促进生产要素优化配置。省政府提出促进靖江园区加快发展的8条意见，这些措施既是对靖江园区的支持，同时也是体制机制上的创新。”
◆“江阴要把跨江合作与优化自身生产力布局结合起来，发挥招商引资、园区管理等优势，推动产业、企业、项目向靖江园区梯度转移，进一步拓宽发展空间。靖江要主动地接受辐射带动，以更加开明的观念、更加宽松的环境、更加优质的服务，吸引更多的资金、技术、人才进入园区。”
◆“江阴、靖江是共建园区的主体。两市要集中更多的精力、财力、物力抓联动开发，对园区的规划布局、重点引资项目、重大基础设施工程等，要紧紧抓住不放松。无锡、泰州两市要大力支持靖江园区建设，协调解决园区建设中遇到的矛盾和问题。” （本报编辑部整理）
