政府逐利或将老工业区改造逼入死局。
鬼城、睡城、死城，这些颇耸人听闻的词汇被频繁用来形容城区改造后万人空巷的场面。而这一切，都应归咎于一些老工业城市的不合理改造。工业区的重新定位、城市功能区的合理布局、旧城改造的效益最大化，这些问题，考验着越来越多的新型工业化城市。
怎样给老工业城市动手术？如何避免下一个鬼城出现？《中国经济和信息化》记者对北京大学中国区域经济研究中心研究员温锋华进行了专访。
源于城市功能改变
《中国经济和信息化》：现在很多老工业城市都在进行工业区和城市区的剥离，为什么会形成这种局面？
温锋华：这种局面可以看做是我国计划经济的产物。过去的城市布局是有很大局限的，城市的主要功能是生产而不是消费，所有的功能都是为生产服务的。
当时北京城区改造，很多人都理解不了，说为什么好好的北京城要拆掉。但是如果你站在时代背景下去思考的话，就会发现自然有其合理性。决策层肯定知道保护旧城的重要，但当时国家一穷二白，连建一条路的砖都拿不出来，怎么去建新城？
很多城市建设的时候都没有考虑生活环境方面的要素，这就是大部分的城市面临改造升级的原因。用一句话说，是当时计划经济体制下的布局问题。
《中国经济和信息化》：现在的老工业城市改造，是否意味着城市功能定位需要改变？
温锋华：按城市发展规律来说，如果工业区没有了活力，这些工业区的导向就全变了，这也是政府提出要变生产城市为消费城市的根本原因。很多城市都提出了这样的口号。一些南方城市，像广州，就很明显。发展消费城市就意味着这个城市的整个经济结构要变化，由原来传统的重工业向轻工业甚至服务业发展。
随着消费城市时代来临，南方很多城市提出“三来一补”，这种经济形态对市场和原材料的需求就减少很多，完全可以原材料在外、市场在外，城市只承担加工功能。像东莞、昆山就是这样。
在全新的功能定位下，城市的工业区可以完全设置在一个非常独立的地方，只要便于对外运输就行了。这也是国内经济开发区越来越多的根本原因。
将工业区装入新城
《中国经济和信息化》：如果说工业区剥离是必然的，那么新工业区的重新建设要遵循什么原则？
温锋华：我们可以认真研究一下，但凡是经济开发区，肯定有很强的地域和方位特征。前期的经济开发区是沿海一带——中国最早的经济开发区就是深圳南山区，因为那边靠近港口，所有香港来的原材料及加工的成品海运很方便。辽宁营口鲅鱼圈，不比大连差，对大陆的服务距离又比大连近了几百公里。
《中国经济和信息化》：我们知道，在工业区和城市区剥离后，很有可能因为两点的距离过大而形成鬼城、死城，如何解决这样的难题呢？
温锋华：工业区、开发区大规模发展起来以后，在功能上与主城区有了不同的定位。距离近的话就慢慢融合了。就像沈阳铁西区，它的城区和开发区的距离并不太远，它的开发区的动力主要还是依托于原来城区的产业，慢慢地就形成了融合。
也有城市，在融合的过程中遇到了阻力，由此出现鬼城。但通过行政的干预、制度的确立，也能给予解决。
工业区如果和城市区过度的分离就会造成“空城”的出现。纯粹的工业区，很多人口就是空城人口，晚上在城市里居住，白天去开发区上班，下班了还回城里住。比如上海和珠三角的其他城市，它的开发区和主城区有四五十公里的距离，这样就有很大的问题了—— 工人每天花在路上的时间就有两个小时左右，同城成本太高、效率太低——通常开发区到下午四点半就下班了。
《中国经济和信息化》：如果在工业区上设立行政职能，那就超出了工业区的概念，更像行政区了，这样不就等于又造了个新的行政区吗？
温锋华：开发区没有行政服务功能，没有法院，没有派出所，没有公检法，就纯粹是一个生产基地。后来发展起来的一些开发区，通过聚拢土地形成新的行政区。实际上新区也不一定是完全意义上的行政区——天津滨海新区并不是行政区的概念，还是一个经济管理的概念，只不过把很多行政区的服务功能包括进去了。
改造无法复制
《中国经济和信息化》：老工业城市的改造是否有固定模式遵循呢？
温锋华：老工业城市的改造各有各的特点，没有统一的模式可循。一个城市必须要有一个政策，不可能所有的城市都用一个统一模式去改，那样肯定会出问题的。这是一个大的原则。
在这个原则下进行工业区的改造，最重要的工作是得判断城市的产业阶段是什么，或者说它现在发展到哪种程度了，是不是城市功能已经完全不需要工业区了。
《中国经济和信息化》：我国目前的老工业城市改造大体上有几种情况？
温锋华：主要有两种情况。一种是城市完全容不下工业区了，需要完全搬迁。2003年广州大张旗鼓地做工业用地置换，就属于这种情况。当时广州市是要把外环以内所有工业企业搬出去，全部置换为商业用地和住宅用地。现在广州外环以内几乎没有任何工业，尤其是那种污染型的，都搬到了南沙及其他经济开发区。铁西也是这种情况。
还有一种情况，城市还不能完全离开工业，但是需要对产业本身进行升级，或者对生产中的环节进行升级，这就需要在规划上把工业区和生活区适度地隔离。比如包头，包钢是包头的支柱企业，包头不能像广州一样任凭企业搬走。所以包头工业区的设置与广州就完全不一样——现在包头的工业区位于市区的西部，中间隔着一个水池，实现了工业区和生活区的隔离。
《中国经济和信息化》：没有工业基础的城市要规划新的工业区应遵照什么原则呢？
温锋华：很多城市，尤其是在北方的一些城市，本来就没有工业基础，现在需要引进、规划一些工业区，这是规划而不是改造的问题。几年前，河南新乡就是在一无所有的基础上建了一个新城。
新城怎么发展起来？肯定还是靠产业。没有产业，光是盖房子，肯定就会出现类似于鄂尔多斯新城那样的情况，变成一个空城。只有产业才有造血功能，有了造血功能以后，整个城市才能形成循环系统，才能进而形成螺旋式成长，新城才不至于变成鬼城。
政府逐利定成败
《中国经济和信息化》：工业企业搬迁需要一大笔费用。我们了解到，在铁西工业区改造中，企业搬迁的费用有近三分之二是政府用级差地租的方式来解决的。这是通用的解决途径吗？
温锋华：许多城市改造都采用级差地租的模式，但这种模式还是政府主导。目前还有一种模式，政府先给企业一块地，让企业搬迁，然后再把企业搬走之后腾出来的原地块拿来卖。
广州重型机械厂是当时广州颇具规模的一个重工业企业。搬迁时，广州市政府在南沙和增城划了两块地，让它来选，他们最后定了增城地块，而搬走之后剩下的原地块就收归国有了。土地变成政府的后，政府再出让给开发商，实际上这跟级差地租差不多——这块地肯定比外面的地值钱。
这样算下来，钱还是企业的钱，但把城市的环境搞好这个最终的目的达到了。
《中国经济和信息化》：您认为在政府层面，老工业区改造成功的关键因素是什么？
温锋华：我觉得最大的因素还是在于政府返利于民的决心，也就是说，政府是否希望在这个过程中有利可图。如果政府没有借此获利的动机，改造都是可以推动的；如果政府想在搬迁过程中获得一定利益，那么这个事情多半搞不成。这是我最大的体会。
举例说，北京向世界承诺要办绿色奥运，北京城区改造和首钢迁址是无条件甚至不惜代价的，政府没有获利需求。如果在二三线城市，要做出这样的决定、实施这样的部署，还是需要很大勇气和决心的。
