走向消费大国的第二次转型，是对政府理念和决断力的考验。中国改革开放30年的实践表明，每当转型与改革到了重要的历史关口，都需要政府站在历史的高度，顺应时代变化的规律，解放思想，对转型与改革做出具有前瞻性、战略性的部署。无论是十一届三中全会，还是邓小平同志的“南巡”讲话，都对后来若干年转型与改革发挥了关键性作用。
走向消费大国的第二次转型，是对政府转型的挑战。第二次转型同样需要政府扮演改革发起者、领导者、组织者、宣传者的角色。但与第一次转型有所不同，中国已进入政府转型时代，政府转型成为第二次转型全局性的决定性因素。只有政府自身实现转型，才能担当起领导和驾驭第二次转型的历史重任；只有政府自身实现转型，第二次转型关键领域的改革才能有实质性突破。
第一章 政府转型——第二次转型中的重要角色
如果说30年前开启的第一次转型，使中国进入了经济体制改革时代，那么，新阶段的第二次转型，中国将进入一个政府转型时代。把握第二次转型的基本规律和历史趋势，需要认真研究政府转型在第二次转型中的扮演的角色。
政府转型是我们在2003年SARS危机期间提出的一个概念，近七八年来成为理论界的共识，也成为新时期行政体制改革的主线。回过头来看，政府转型的提出是对第二次转型比较早的探索。也就是说，对第二次转型的探索，是从对经济建设型政府的再认识开始的。
1. SARS危机集中暴露了经济建设型政府的矛盾
2003年的SARS危机给中国发展方式敲响最大的警钟，就是经济建设型政府已经难以为继。当时对经济建设型政府的认识可以归结为四个方面：
（1）比照传统计划经济体制下的政府职能，经济建设型政府是一个进步。经济建设型政府的形成，是对“以阶级斗争为纲”的历史性超越，对中国推动改革开放，解放和发展生产力发挥了历史性的作用。
（2）政府长期作为经济发展的主体力量，起主导作用，这种模式难以为继。主要表现在政府主导的经济运行机制已经弊多利少，难以为继。在SARS危机前的经济过热中，由经济建设型政府引发的资源环境矛盾突出、产业结构扭曲、产能过剩等问题都已经比较充分地暴露出来。
（3）不恰当地把本应由政府或政府为主提供的某些公共产品推向市场，推向社会。例如农村公共卫生和医疗，与计划经济时期相比还有一些退步，这是SARS危机中比较被动的直接原因。
（4）企业已成为发展的主体力量，改变经济建设型政府的时机已经成熟。民营经济已成为经济建设和容纳社会就业的主力军和生力军，这为政府从直接办企业、搞投资建设中退出提供了基础条件。
专栏3.1：SARS危机期间第一次提出“建设公共服务型政府”
SARS危机是中国改革发展进入新阶段遇到的一次突发性公共事件。它反映出改革发展实践中的某些具体偏差，反映出政府在公共卫生、尤其是农村公共卫生等社会事业方面的欠账太多。从SARS危机中吸取教训，最具实质性的行动步骤是加快政府改革，实现由经济建设型政府向公共服务型政府的转变。
1. 从“经济建设型政府”转向“公共服务型政府”，是经济社会协调发展的迫切要求。经济建设型政府，比照传统计划经济体制下的政府职能，是一个重大的进步。从改革的要求说，这又只能是一个过渡。在市场经济条件下，经济建设型政府有两个严重的误区：一是政府长期作为经济发展的主体力量，起主导作用；二是不恰当地把本应由政府或政府为主提供的某些公共产品，如农村公共卫生，推向市场，推向社会。国内外大量的实践证明，长期以GDP经济增长为主要目标，忽视了经济社会协调发展和社会公平的增长是一种不可持续的增长。
2. 从“经济建设型政府”转向“公共服务型政府”，是市场化改革进程的必然选择。市场化改革走到今天，已为建立公共服务型政府奠定了重要的基础。第一，市场经济的主体是企业而且主要是民营企业，政府不应当也不可能再充当经济建设的主体力量。第二，政府主导型的市场经济是不成功的，日本也好，韩国也好，都为此付出了沉重的代价。从政府主导型经济向市场主导型经济转变，是市场化改革的必然趋势。第三，政府是市场经济的服务者而不是审批者，政府的主要职责是创造市场经济发展的大环境，维护市场经济秩序，为经济发展提供有效的宏观调控。为此，从审批型经济向服务型经济转变，是一个需要尽快解决的重大问题。第四，政府不是国有企业的“婆婆”，也不能充当国有企业的“老板”，国有资产市场化是实现国有资产保值增值的正确途径。无论从哪一个方面说，市场化改革都对建立公共服务型政府提出了一系列新的要求。另一方面，也只有推动政府及时转变以GDP为中心的经济管理模式，通过为经济发展营造良好的法规政策环境和有序竞争的秩序，加大公共管理力度，保证公共产品和公共服务的充分供给，才能为经济增长提供新的动力。
3. 从“经济建设型政府”转向“公共服务型政府”，是新阶段政府职能转变的基本目标。经济转轨时期，政府在发展经济中的作用十分重要。但是，市场经济发展到一定阶段，随着社会不确定因素的逐步增多，政府就要强化其公共服务的职能。在SARS危机之初，政府出现应对机制不健全，某些地方和政府部门工作不力，反映了转轨进程中政府职能的现状，即经济建设的职能比较强，公共服务的职能相当薄弱。SARS危机告诫我们，政府把自己的主要职责放到管理社会公共事务、提供有效的公共服务方面，才能使社会发展与经济发展同步进行，才能够有效地应对各类突发性公共事件。
2. 从经济建设型政府到公共服务型政府的转型
基于对经济建设型政府的认识，我们提出，从SARS危机中吸取教训，最重要的是推进政府转型，即加快由经济建设型政府向公共服务型政府的转变。建设公共服务型政府通过国务院2005年的《政府工作报告》和2006年召开的中共中央十六届六中全会文件正式提出。
随着改革发展实践的深入，以及人们对新阶段社会矛盾认识的深入，建设公共服务型政府的全局性意义逐渐凸显出来。按照中国国家行政学院副院长韩康的评价：“这是中国改革发展进入新时期提出的一个具有历史意义的纲领性改革目标，其理论价值和实践价值完全不亚于提出建立社会主义市场经济，尽管现在很多人可能还没有这样的认识”。事实上，从经济建设型政府到公共服务型政府的转型，是对第二次转型的最早探索。
（1）政府转型是对新阶段中国发展方式的前瞻性的思考。我们最初对政府转型的探索，并不仅仅局限在行政体制改革的框架内，而是对改革开放以来所形成的发展模式进行整体性的反思。当时思考政府转型，虽然是从政府职能的角度看问题，但主要的目的很清楚，就是为了深入探讨政府主导的发展模式的利弊，以及是否可持续。当时的一个研究结论是：政府主导的发展模式在经济起飞阶段容易取得成功，但日本也好，韩国也好，进一步发展都会遇到制度瓶颈。
（2）政府转型的实质是转变政府主导的发展模式。尽管政府主导的发展模式在过去很成功，但在中国进入发展型新阶段之后，已经弊大于利，难以为继。对政府转型提出了多方面的要求。从经济层面看，政府主导的经济运行机制既造成权力与市场结合，又不利于实现可持续发展；从社会层面看，政府的公共服务职能缺位，不利于缩小城乡、地区、贫富差距，协调重大利益关系，实现公平正义与社会和谐；从政治层面看，政府在经济领域过大的权力，不利于规范和约束公共权力，还会削弱党的执政基础。
（3）政府转型是第二次转型的关键因素。政府转型是第二次转型的核心任务，才使第二次转型有别于第一次转型。第二次转型的主题是转变发展方式。正因为中国政府主导的发展方式需要改变，才需要政府转型。从这个意义上来说，政府转型将是开启第二次转型的重要标志和关键因素。同时，正因为需要政府转型，才会有第二次转型。建设公共服务型政府，涉及发展理念和发展模式的全面转型，涉及经济体制、社会体制、政治体制在内的全面改革，不是对原有体制的“修修补补”，不是简单地延续以经济转轨为主要特征的第一次转型。因此，政府转型必然引发第二次转型。
专栏3.2：公共服务型政府的内涵
所谓“公共服务型政府”，从经济层面上说，政府存在是为了纠正“市场失灵”，主要为社会提供市场不能够有效提供的公共产品和公共服务，制定公平的规则，加强监管，确保市场竞争的有效性，确保市场在资源配置中的基础性作用。从经济层面上说，政府不应该直接作为微观经济主体参与市场竞争或者依靠垄断特权与民争利；从政治层面上说，政府的权力是人民赋予的，政府要确保为社会各阶层，包括弱势群体提供一个安全、平等和民主的制度环境，全心全意为人民服务，实现有效的治理而不是统治；从社会层面上说，政府要从社会长远发展出发，提供稳定的就业、义务教育和社会保障，调节贫富差距，打击违法犯罪等，确保社会健康发展。
公共服务型政府是和社会主义市场经济相适应、与执政党宗旨相一致的政府治理模式。其之所以能够实现良治和善治，是因为这种政府治理模式还有如下鲜明的特征：第一，政府必须依法行政，一切公共权力都必须符合宪法和法律，并在宪法和法律的监督之下行使；第二，政府是有限权力政府，政府公共权力由人民授予，必须严格限定在为人民服务的范围内；第三，政府是透明政府，严格实行政务公开，避免暗箱操作，自觉接受人民群众的监督；第四，政府应当是精干的政府，必须严格注重降低治理成本并提高服务质量，避免行政机构人员膨胀。
建设公共服务型政府，不仅在于实现政府经济管理职能的转变，更重要的在于要实现政府治理方式的转变；不仅在于政府应当为经济发展提供良好的市场环境，更重要的在于政府要为经济和社会的协调发展提供基本而有保障的公共产品和有效的公共服务；不仅涉及政府机构的调整，更在于实现“政府再造”和推进政府的“自身革命”。
从中国企业发展的内在要求看，无论是民营经济的发展，还是混合所有制经济的发展，关键在于政府确实把经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好的发展环境上来；重建社会信用体系，规范社会秩序，重要的是建设一个负责任的政府，建设一个讲诚信、有公信力的政府；建立公共财政体制，加快推进国有商业银行的股份制改革，更需要加快政府的宏观经济体制改革。在中国经济转轨的关键时期，政府转型已成为经济转型中最具实质性和关键性的改革内容。
伴随着中国经济持续快速增长，社会多方面的严重失衡日益成为中国社会稳定面临的严峻问题。如何创造更多的就业岗位，如何把贫富差距约束在经济良性循环和社会公众所要求的限度内，如何逐步缩小城乡发展和区域发展的严重差距，寻求符合中国国情的共同富裕之路，都对政府转型提出全面挑战。加快建设公共服务型政府，不仅是经济转型的客观要求，也是社会转型越来越迫切的内在需求和重要保障。
在中国经济社会转型的进程中，执政党建设面临巨大的内部和外部压力。在中国基本政治制度的约束下，执政党的建设与政府的转型是直接联系在一起的。政府的公共服务能力反映执政党的执政能力。从经济建设型政府转向公共服务型政府，是执政党与时俱进，主动稳妥地实现政府转型和推进政治改革的重要举措。（摘自迟福林主编《第二次转型》，中国经济出版社出版，未经许可，请勿转载！）
