近日，国务院法制办公室在网站上公布了《国家赔偿费用管理条例》、《城市公共交通条例》等几项重要行政法规的送审稿或征求意见稿，公开向社会征求意见。国家发改委也刚刚完成了《关于居民生活用电实行阶梯电价的指导意见》的意见征集工作。
可以看出，意见征集、听证会、论证会等几种公民参与立法、行政决策的形式已趋常态化。
10月22日，在中国政法大学法治政府研究院主办的“公众参与法律问题国际研讨会”上，国务院法制办法规审议和外事司司长吴浩指出，我国已经在公众参与的制度建设上取得了很大进展，但在具体的和可操作的机制和程序上，还与公众的期待有相当距离。
公众参与应实现双向互动
2000年，立法法颁布实施，并在第三十四、三十五条当中确定了公众参与立法的形式和要求。在随后两年当中，《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》相继出台。
制度的初步构建难以带来实践当中政府行为方式的迅速转变，中国政法大学教授刘莘指出，直到2008年以后，我国立法公开征集意见的形式才真正进入了制度化阶段。
“这个阶段的一个首要特点就是，公开的思路由此前的‘一般不公开’到‘基本都公开’，这是一个根本性转变。”刘莘说。
中国政法大学宪政研究所所长蔡定剑指出，公众参与所强调的是决策者与受决策影响的利益相关者双向沟通和协商对话。蔡认为，要实现公众参与中的“双向”，不仅要在政府与公众之间存在信息上的交流，而且公众必须要能够参与讨论，并最终实现与政府共同协商决策。
在我国相关法律法规当中，公众参与的形式一般包括听证会、论证会、座谈会，向科研单位等团体征集意见，以及向社会公众公开征集意见等。
目前，听证会已成为一种较为时兴的公众参与形式，但在实践中却又往往会出现“逢听必涨”的现象。蔡定剑认为，这正是听证会流于形式的结果。
参与形式本身并不是最关键的因素，更为重要的是，能够让真正的利害相关者通过这些参与形式表达出自己的见解。
“任何方式本身都有局限性，为了确保能够表达各个利益群体的诉求，应该有不同的参与方式。”北京法制办主任周继东说。他谈到了北京当年在进行涉及宠物立法意见征集方面的一些经验。
在立法开始进行意见征集时，互联网上有很多人参与讨论。但当时政府工作人员经过统计发现，在网上发言的网民大多饲养宠物。后来，他们直接到社区调查和访谈，得到的反馈与互联网上的信息并不完全一致。
在刚刚结束的阶梯电价意见征集当中，发展改革委公布的调查结果是“61%表示支持阶梯电价机制和改革方向”。这其中的调查方式就包括网络。但在人民网早些时候进行的网络调查中则反映出，八成左右的被调查者对阶梯电价改革表示担忧。
据媒体报道，发改委官员对此的回应是，通过发改委网络平台反馈意见的公民须经过登记，发表意见比较认真，也相对更为理性。
再添制度保障
但争议之声没有就此终止。这实际上牵涉到了影响公众参与质量的一个重要因素：反馈。
公众参与立法、行政决策的结果通常表现形式是，相关部门公布参与调查者的总数量、意见的总数量，以及支持和反对的比例各占多少。有些部门会在后面附带提出支持者和反对者各自的理由。
但公众的参与是否就此结束了？
蔡定剑认为这还不是结束，因为如果公众不知道自己的意见是否被采纳，政府采纳某种意见的理由是什么，那么这种参与可能就不是有效的。
“反馈就是要把参与人的意见公布出来。”蔡定剑说，“公众参与并不是说政府一定要采纳多数意见，但必须说明政府采纳或不采纳某些意见的理由。”
清华大学当代中国研究中心教授李楯也对公众参与的反馈提出了相应的疑问和建议。
“相关部门能不能公布多个草案的版本，能不能公布征集到的专家意见，能不能公布做出决定的背景和原因？”李楯追问到，“这是个双向的过程，必须提供对话的可能，需要有反馈的机制。”
吴浩透露，国务院法制办正在组织国内专家学者着手编写《公众参与行政立法程序规则指南》，目前已经形成了一个原则性的基本框架。
吴浩称，该指南的目的就是推动我国公众参与的实践，促进相关制度和机制的完善和创新。
