本报独家获悉，《生态补偿条例》(以下简称《条例》)的草案框架稿已经成型，并初步提出了生态补偿的定义、范围、原则和机制。
其中，框架稿第九条规定，生态补偿的范围应当包括森林、草原、湿地、矿产资源开发、海洋、流域和生态功能区，共7个方面。
《条例》由国家发改委牵头，今年4月启动立法工作。根据国家发改委副主任杜鹰介绍，《条例》起草工作小组先后组成6个专题调研组，分赴13个省进行调研，形成了专题调研成果，《条例》征求意见稿有望年底问世。
目前，《条例》草案框架稿(以下简称框架稿)共有8章51条，每一章的具体规则还有待进一步填充。
“由于《条例》的内容牵涉甚广，至少牵涉到国家发改委、财政部、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部、水利部、农业部、税务总局、林业局、统计局、海洋局等10多个部委，部门利益十分复杂。”一位参与立法的专家对记者说。
记者了解到，在《条例》正式出台之前，国家将先出台《关于建立健全生态补偿机制的若干意见》。
七大补偿范围
框架稿明确提出了生态补偿的定义和范围。
框架稿第二条规定，所谓生态补偿是指国家、各级人民政府以及其他生态受益者给予生态保护建设者因其保护生态的投入或失去可能的发展机会而进行的补偿。
这一条明确了生态补偿的主体。生态受益者即补偿人，既包括各级人民政府，也包括企业和自然人。“就后者而言，比如取得林业使用权的个人或者企业，他们需要在林业使用权费之外再支付生态价格。”前述参与立法的专家对本报介绍，“所谓生态建设者，也即被补偿人，包括各级人民政府和自然人。”
框架稿第九条规定，生态补偿的范围应当包括森林、草原、湿地、矿产资源开发、海洋、流域和生态功能区。
记者了解到，森林、草原、矿产资源开发、海洋和流域的生态补偿在已有的资源保护性单行法中都有规定，而湿地和生态功能区将是首次纳入国家立法中。
公开资料显示，早在2008年7月31日，环保部就发布了《全国生态功能区划》，全国被划分为216个生态功能区，其中具有生态调节功能的生态功能区148个，面积占国土面积的78%；提供产品的生态功能区46个，占国土面积的21%；人居保障功能区22个，面积占国土面积的1%。
不过，前述参与立法的专家对记者表示：“此处的生态功能区，更确切地说应该为重点生态功能区，否则这个规定将没有意义。”
根据《全国生态功能区划》，环保部共确定了50个对保障国家生态安全具有重要意义的重点生态功能区。“即便如此，这个力度依然很大。”前述专家说。
此外，也有学者指出应将自然保护区补充进来。根据李文华等院士的实际测算，在《自然保护区条例》的框架下，许多自然保护区的保护与维持在现实中面临严峻的资金压力，急待缓解，因此自然保护区也应属于生态补偿的范围。
强调东部对西部的补偿
框架稿第四条提出了生态补偿的三个原则：费用负担原则，即利用者补偿，保护者受偿；确定补偿地区原则，即与主体功能区区划、区域协调发展相结合；补偿金分配原则，充分补偿与合理补偿相结合。
“费用负担原则，具体而言就是谁污染，谁治理，谁破坏，谁受益、谁补偿，从环境权与发展权的角度体现了社会的公正。”清华大学环境法副教授邓海峰对记者说。
“在生态利益主体明确的情况下，应直接要求受益者或者破坏者付费；在受益范围广、利益群体不清晰的情况下，生态补偿的费用通常由政府以公共财政负担。”在10月23日由国家发改委主办在四川雅安召开的《生态补偿立法与流域生态补偿国际研讨会》(以下简称“研讨会”)上表示，《条例》立法小组成员、中国环境规划院总工程师王金南表示。
第二个原则强调了东部对西部的补偿。今年6月，国务院常务会议审议通过的《全国主体功能区规划》，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类区域，并明确了各自的范围、发展目标、发展方向和开发原则。
“西部地区是我国生态的自然屏障，因此限制开发和禁止开发的区域的面积最多，他们遭遇了生态保护与经济开发的矛盾，在生态补偿框架中，必须充分考虑东部对西部的补偿。这是生态补偿的重中之重。”邓海峰对记者分析。
此外，补偿金分配原则强调充分和合理补偿相结合。以林业为例，根据一位参与林业生态补偿调研的专家介绍，“如在退耕还林补偿中，全国仅分南方和北方两个补偿标准，这样的补偿方式在一些地区导致过度补偿现象，而在另一些地区却是补偿不足，所以要避免出现这种两极分化，在合理补偿的基础上逐步实现充分补偿。”
政府和市场补偿双管齐下
和以往的资源性单行立法相比， 框架稿在生态补偿方式上做出了很大突破，旗帜鲜明地主张，应由政府补偿和市场补偿双管齐下。
“就目前环保阶段和市场经济发展水平而言，在生态补偿上起主要作用的仍是政府，只有在一些受损方和受益方都十分明确的前提下，才可以充分发挥市场的补充调节作用。”王金南在研讨会上说。
框架稿在政府补偿方式上提出了四种具体措施：财政补贴、政策优惠、项目支持、税费改革。
王金南认为，财政补贴的资金比较稳定，是目前政府补偿的主要途径，但中央和地方的分工应当明确：省内某一要素的生态补偿，应当以本省直接财政补贴为主；如果某生态补偿要素跨越两个或者两个以上省区，则以中央财政补贴为主。
政府补贴虽然比较稳定，但很多情况下难以持续。因此，市场机制的引入，就非常必要。但令人费解的是，框架稿将地区之间的横向补助、对口支援和项目协作、各种国内外捐赠和碳汇交易这四种方式放在“市场补偿”一节。
“除了碳汇交易，其余三种属于市场交易机制吗？”一位地方环保系统的官员对记者表示困惑。
“此处的市场机制是广泛的，强调的是补偿人与受偿人之间的自愿协商机制。比如，两个省之间，或者两个市之间，以及企业和个人之间，自愿达成了生态补偿的协议，同样属于市场机制。”前述参与立法研讨的专家对记者说。
尽管框架稿相对完备，但仍然遗漏了一些重要议题。不少学者建议将生态破坏赔偿问题，如何处理生态环境补偿与扶贫的问题，也纳入立法框架。
在生态补偿比较热的背景下，生态破坏赔偿问题一直被忽视。以流域补偿为例，通常是下游对上游给予生态补偿，但这是有条件的，其隐藏的条件是上游为下游提供的水达到了约定或者法定的质量目标，否则上游应对下游给予赔偿。
“在实践中，不少地区意识不到这一前提条件。”邓海峰指出，“因此需要在立法中予以特别强调，以此减少生态破坏行为。”
此外，由于生态补偿的对象大都是一些相对落后的地区，因此补偿往往会与扶贫联系在一起，但生态补偿与扶贫在目标、手段和方式上存在明显区别，因此王金南建议，“库区移民、生态难民、资源枯竭型城市产业转移等问题，在开始建立生态补偿机制时，应该区别对待，而不是混在一起。”
2010年将成为值得纪念的生态补偿机制建设年，法规、政策以及实践三方面工作正在同步推进。
6月，发改委调研小组将展开《生态补偿条例》起草工作的前期调研。
“调研工作将由五、六个小组分头进行，成员除各部委官员外，还将邀请中科院、社科院和大学等学术机构的专家加入。”发改委西部司农林生态处处长肖渭明对记者表示。
据本报记者获悉，目前《生态补偿条例》草案框架稿已呈现轮廓，即初步提出了生态补偿的定义、范围、原则和机制。
事实上，在国家抓紧制定条例的同时，各部委的试点工作也并未停下脚步。
今年，环保部考虑启动淮河、新安江、辽河、滇池和巢湖流域的生态补偿机制。
此外水利部有关人士表示，水土保持生态补偿工作是2010年全国水土保持重点工作之一，对能源开发、有色金属、水电、铁路及高速公路等开发建设项目造成的水土流失都计划建立水土保持生态补偿机制。
据了解，制约生态功能区规划发展的财税政策也将有所突破。
2009年年底，财政部便出台了《国家重点生态功能区转移支付(试点)办法》，并将“加大对三江源、南水北调、天然林保护等生态功能区的转移支付力度，建立完善生态功能区转移支付制度"列入了2010年工作重点。
日前，记者就此话题专访了中国科学院院士、中国科学院地理科学与资源研究所研究员李文华。4月，他被发改委聘为《生态补偿条例》起草工作专家咨询小组副主任，并参加了起草工作第一次全体会议。
早在2007年，李文华作为中方主席，组织国内外有关专家完成了中国环境与发展国际合作委员会“中国生态补偿机制与政策研究”课题，并向政府提出了生态补偿的具体建议。
在他看来，生态补偿涉及到生态保护利益相关者的公平性问题，目前各部门试点不少，但缺乏统一的规范，急需将补偿范围、对象、方式、标准等以立法形式确定下来。
首要命题：厘定生态补偿范围
《21世纪》：30年来，我国出台了诸多环境保护政策，生态补偿机制与其他环境保护政策相比，有何侧重点？
李文华：一般来说，环境保护工作可以划分为环境污染防治、自然生态保护和建设两大领域。目前，我国环境污染防治政策体系如排污法等，已基本建立并在逐步完善。
相比较，我国生态保护的政策和立法则比较薄弱，对于生态补偿这样重要的问题甚至存在结构性短缺。森林、土地、矿产、水资源等已有资源保护性立法，但对生态补偿的实施还十分薄弱；另一方面，基于市场机制的经济激励政策基本处于空白。诸如国家重要生态功能区、流域和矿产资源开发等领域的生态环境保护问题无法完全解决。
这些问题的背后，都有一个共同的利益关系规律，即生态效益及相关的经济效益在保护者与受益者、破坏者与受害者之间的不公平分配，使得生态保护面临较大困难，也影响了地区之间以及利益相关者之间的和谐。
因此，建立一种能够调整相关主体的环境利益及其经济利益的分配关系，实施激励生态保护行为的政策，这便是生态补偿机制的政策含义和目标。
《21世纪》：从您的描述看，很多生态建设行为都可以归纳到生态补偿机制，目前是否明确了生态补偿涉及的重点领域？
李文华：目前对生态补偿尚无严格的公认的定义，并且不同的研究或实践，根据不同的划分标准和目的，提出了不同的生态补偿范围的总体框架，但究竟哪些领域应该纳入生态补偿机制的范畴，到现在也没有形成共识。
因此，我们很希望通过《生态补偿条例》调研和起草，首先解决这个问题。
根据2007年“中国生态补偿机制与政策研究”报告，从宏观尺度上讲，生态补偿按地区范围可分为国际补偿与国内补偿；按补偿类型又分为区域补偿(东部对西部的补偿等)、流域补偿、生态系统服务补偿(森林、草地、湿地、海洋、农田等生态系统)、重要生态功能区补偿(水源涵养区、生物多样性保护区等)以及资源开发补偿(矿业开发、土地复垦等)等。
生态补偿三步走：2020年完成
《21世纪》：目前，起草工作已经正式启动，面对如此庞杂的系统工程，政府是否应该分阶段地展开工作？
李文华：根据我们的研究，建议生态补偿工作分三步走：一是抓紧出台《国务院关于生态补偿若干政策措施的指导意见》；二是在修改完善《指导意见》的基础上，尽快出台《生态补偿条例》；三是在《条例》的基础上再进一步修改完善，力争出台《生态补偿法》。
政府还可以考虑3个五年规划共15年的努力，到2020年完成生态补偿三步走战略，从补偿基金完善阶段到补偿基金与生态税双轨并行阶段，最后进入生态税独立运行阶段，建立起完备的生态补偿制度。
《21世纪》：在发改委组织起草《生态补偿条例》前，我国已有多个省区开展了生态补偿试点，您在调研过程中发现这些试点都形成了哪些经验？
李文华：总体而言，实践主要集中在森林与自然保护区、流域与矿产资源开发等方面。这些实践一部分由中央相关部委推动，以国家政策的形式实施，一部分是地方自主性的探索实践，还有一部分则是近几年来初步开始的国际生态补偿市场交易。
比如说流域补偿，当前城市饮用水源地保护和行政辖区内中小流域的上下游间的生态补偿成功案例较多，比如说北京和河北境内水源地之间的协作、广东对境内东江流域上游的补偿。也出现一些基于市场机制的生态补偿手段，例如浙江东阳和义乌的水权交易。另外，浙江金华市与上游磐安县进行的“异地开发”补偿模式也值得研究。
中国近30%的国土面积分布在十大流域或水域内，包括数千个大小不等的流域，许多流域的生态环境保护都面临环境与经济利益分配关系的错位问题，所开展的试点也只是其中一部分，还需要在机制上进一步研究并推进。
补偿机制“两选”：财政为主？
《21世纪》：目前，生态补偿机制是以市场为主，还是以财政为主，争论不断，您怎么看待生态补偿机制的补偿手段？
李文华：按照实施主体和运作机制来区分，生态补偿的手段可分为政府补偿和市场补偿两大类。但根据目前我国的实际情况，政府补偿机制仍是开展生态补偿最重要的形式，也是目前比较容易启动的补偿方式。当然，同时还应积极探索使用市场手段补偿生态效益的可能途径。
政府补偿机制有很多种形式，比如说财政转移支付、差异性的区域政策、生态保护项目实施、费制度等等。其中，财政转移支付是生态补偿最直接的手段，也是最容易实施的手段。
我们建议，增加对生态脆弱和生态保护重点地区的支持力度，增加对中西部地区的财政转移支付，对重要的生态区域或者要素，比如说自然保护区、国家生态公益林等，实施国家购买，并建立长效机制。但另一方面，随着我国市场机制的逐步成熟，还应积极探索并建立多渠道的融资机制。
《21世纪》：刚提到东部地区对西部地区的补偿，这是目前最引人关注的话题，您认为东部应该如何向西部实行生态补偿？
李文华：这是区域补偿方面的典型案例。对这些地区进行生态补偿，我认为是应该认真加以考虑的。
首先，要改变“生态无价、环境无价”的传统观念，科学核算西部地区生态系统提供的各项产品和服务的价值、以及对生态破坏造成的经济损失。
其次，对一系列工程计划如退耕还林、天然林保护、水源保护工程等以及财政转移支付手段进行统筹安排，避免重复，提高资金使用效率。
第三，适当加大财政转移支付力度，逐步弥补偿还生态旧债，缩小差距。
第四，以水资源补偿为切入点，探索多渠道补偿方式，比如说可以在中央政府的协调和引导下，积极探索跨省流域生态补偿机制，建立下游对上游水资源、水环境保护的补偿以及上游对下游超标排放赔偿的双向责任机制。
《21世纪》：生态补偿涉及领域众多，11个部委齐聚条例起草工作会，建设生态补偿机制该如何在众多部门之间协调？
李文华：此次条例的起草，就由众多部委相关人士组成了领导小组，由国家发改委牵头，加以协调。但从长远看，建议国务院设立生态补偿领导小组，负责国家生态补偿的协调管理，行使生态补偿工作的协调、监督、仲裁、奖惩等相关职责。
