国务院5月27日转发发改委《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》,意见首次提出,进一步完善暂住人口登记制度,逐步在全国范围内推行居住证。(本报昨日报道)
在户籍制度改革日益迫切,已成全民共识的大背景下,近年来,全国许多城市都陆续推出以“暂”改“居”为显著特征的暂住人口登记改革——即以新的“居住证制度”取代旧的“暂住证制度”。据统计,目前全国至少有10个城市,已开始实行居住证制度。
“暂”改“居”,虽然在名称上仅是一字之差,但其中内蕴的理念进步、制度善意,无疑仍十分明显。这突出表现在,它在相当程度上地淡化、减退了此前暂住证制度显得过于生硬单一的“管制”色彩和功能,而大大强化和凸显了人口登记的“服务”价值和权利内涵——通过居住证制度,外来人口的诸多权利变得相对更有保障,甚至在一些方面,可以与本地户籍人口一样分享当地的公共服务。
因此,在户籍制度改革已被列为“深化经济体制改革重点工作”的当下,借鉴和总结一些城市实行居住证制度的经验,进而“逐步在全国范围内推行”、不断促进和加速户籍制度改革进程,笔者以为,既是必要的、也是可行的。
不过同时,我们恐怕也要充分意识到,“暂”改“居”的居住证制度,其进步价值固然相当明显、不容否认,但从各城市的实践,总体上看,它的局限性保守性同样有目共睹、不容回避。一方面,其与暂住证制度之间,仍存在剪不断的密切关系,后者的许多管制性特征依然在居住证制度中大量存留、并未完全褪去。比如,在一些城市,申领“居住证”的门槛仍然很高、“限制”意味仍然浓厚;再如,从“居住”到最终“入户”的条件依然相当严苛,往往还需要漫长的时间等待。
另一方面,与理想的“人人平等”的户籍制度理想相比,目前的居住证制度还有相当遥远的距离,在很大程度上仍只是一种权宜、过渡性质的制度安排。比如,较之于本地户籍,居住证虽然增加了不少权利内容,但“含金量”依然局促有限——如社保、教育、医疗、住房等核心民生权利,就普遍还做不到真正彻底的平等平权。事实上,这也是一个时期以来,不少地方的居住证制度饱受“换汤不换药”非议的重要根源所在。
有鉴于此,笔者以为,若要“逐步在全国范围内推行居住证”,使之能实现价值的最大化而非“换汤不换药”,便不能不把握好这样两个原则:其一,最大程度强化其较之“暂住证”的积极价值,如“服务”功能、“权利”配给能力,同时尽可能突破、消除其残留的局限性保守性。其二,在充分认识到居住证制度的“过渡性”的基础上,为它能更顺利地向完全平等、迁徙彻底自由的户籍改革目标“过渡”,提前做好制度准备。
具体来看,基于上述原则,我认为,将来“全国版”的居住证制度,不妨首先明确以下这样一些内容:其一,居住证的申领门槛应尽可能地降低,不得设置诸如学历、年龄、专业之类与居住无关的准入限制——只要在当地有合法正当职业即应允许申领。其二,居住证的权利含量应尽可能地丰富全面——至少,社保、教育、医疗、住房等核心权利应予保证,并真正做到与当地户籍人员的平权。其三,居住证与当地户口簿的界限要尽可能地淡化,使两者最终能实现无缝地自动对接——在一个不长的统一期限内,便能自动入籍。
