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盐业体制改革方案搁置 食盐产销企业地位不平等

2010年12月09日 10:22 东方早报我要评论6字号:T |T

还有三周,“十一五”即将收官,但盐业体制改革方案仍未落地。

盐改方案搁置:中盐协会上书吁缓,食盐产销企业对垒

盐业体制改革

①受阻内幕

“现行食盐专营制度对食盐生产和销售环节的人为分割,造成了产、销地位不平等。盐业体制改革的主要目的是解决食盐专营制度下的产销矛盾,使食盐生产企业都能得到平等的国民待遇。”

2005年,盐业体制改革被纳入国务院深化垄断行业改革日程。2009年,盐业体制改革显露提速迹象。

2010年初,负责盐业行政管理职责的工信部,在其部长办公会上通过盐业体制改革方案修改稿。

然而,9个月过去,该方案仍未见下文。

2009年,中国盐业体制改革显露提速迹象,但时至今日,有关改革方案并未出台。 CFP 资料

早报记者 罗晟

还有三周,“十一五”即将收官,但盐业体制改革方案仍未落地。

2005年,盐业体制改革被纳入国务院深化垄断行业改革日程。2009年,盐业体制改革显露提速迹象。当年,国家发展和改革委员会与工业和信息化部组建的盐业体制改革工作小组启动调研,并于当年底完成方案初稿。

2010年初,负责盐业行政管理职责的工信部,在其部长办公会上通过了方案修改稿。

9个月过去,该方案仍未在国家发改委上会。

对方案未见下文的主要原因,有知情人士称,中国盐业协会(下称“中盐协会”)在今年8月通过成功上书高层,高层批示随后转至国家发改委。

早报调查梳理了2009年初至今各利益体围绕盐业改革而进行的多次较量,从中或可见这项改革在中国步履蹒跚、至今未果的症结所在。

国务院连续4年督促盐改

2005年,盐业体制改革被纳入国务院深化垄断行业改革日程。此后,国务院在每年下发的《关于深化经济体制改革重点工作意见的通知》中都会提及盐业体制改革。

中国盛产盐,盐又主要分为工业盐和食盐。工业盐自1995年开始,应下游企业的要求,结束了多年计划管理的历史,开始市场化销售。而食盐销售自1996年国务院发布实施《食盐专营办法》以来,一直实行专营管理。

一位盐业人士称,现行食盐专营制度对食盐生产和销售环节的人为分割,造成了产、销地位不平等。盐业体制改革的主要目的是解决食盐专营制度下的产销矛盾,使食盐生产企业都能得到平等的国民待遇。

据介绍,在食盐专营制度下,食盐的生产由定点生产厂按国家下达的食盐计划进行,食盐的批发销售则只能由政府确定的惟一一家经销商(即各地盐业公司)来执行;定点生产厂只能把产品按政府确认的价格卖给政府确定的批发经销商,而不能直接在市场上进行销售。

政府也早已意识到了盐业体制改革的必要性。2005年,盐业体制改革被纳入国务院深化垄断行业改革日程。此后,国务院在每年下发的《关于深化经济体制改革重点工作意见的通知》中都会提及盐业体制改革。

2009年,牛年,“盐业体制改革”被首次写入《政府工作报告》。也正是在这一年前后,盐业体制改革的推进,显露提速迹象。

2008年11月,根据国务院的部署,由国家发改委牵头、工信部配合, 盐业体制改革工作小组(简称“盐改小组”)成立,人员由两部委组成。

改革方案的出台程序是:先由盐改小组提出方案;然后分别报工信部和国家发改委研究过会;在两部委均通过后,再上报国务院;最后由国务院下发盐业改革文件。

在2009年初《政府工作报告》关于“加快盐业体制改革”的要求下,当年4月,盐改小组启动了对八省市的调研。

同年11月,在调研的基础上,盐改小组提出盐业体制改革方案初稿。具体内容为:准备2010年作为过渡期,继续专营;到2011年取消食盐专营,实现食盐的完全市场化。

2009年岁末,盐改小组就方案初稿,连续向国家工商总局、质检总局、卫生部、商务部、财政部、国务院法制办和中央机构编制委员会等相关部门征求意见。初稿均获得上述部门的原则同意,也获得修改意见。

上书缘起:应对盐改初稿“中盐协会认为,虽然盐业初步改革方案已经提出,但其不放弃自己的意见和要求。”

方案在各部委间征求意见的同时,2009年11月26日-27日,由各盐业公司参加的“2010年全国食盐计划会议”举行,此次会议介绍了盐业体制改革方案初稿的内容。据参会盐业公司人士介绍,“当时认为可能是最后一次全国食盐计划会议,心情比较焦虑,认为放开后盐业公司的利益会受到影响。”

中盐总公司是国内最大的食盐定点生产和批发企业集团。该公司本部食盐专营业务部业务主管王军峰曾在2009年底发文,对食盐的市场化作了解读。

王军峰认为,“中国现行的食盐专营体制实际上是地方专营,市场区域被人为分割。食盐批发企业在其市场区域内处于垄断经营地位,无竞争可言,业务模式比较单一,基本属于‘坐商’”。

王军峰分析,“在市场经济条件下,与以沃尔玛为代表的大型零售连锁集团和以制盐企业为代表的生产企业集团相比,食盐批发企业(即盐业公司)几乎没有什么竞争优势,惟一的(竞争优势)就是现在拥有的不是很牢固的分销网络和配送能力,但这实际上是依附于食盐专营政策的。食盐批发企业必须从‘坐商’变为‘行商’。”

对“坐商”一说,一制盐企业人士称,许多省级盐业公司因区域垄断割据,无法向其他省外区域开拓食盐销售市场的情况下,凭借其垄断地位,利用食盐出厂价为国家定价,以及地方政府管理食盐售价的漏洞,以“改品种、换包装”的方式,调整食盐产品结构,尽可能抬高本省食盐的市场销售价格。该人士称,这造成了全国食盐平均售价的连续多年的上涨。

盐业体制改革触动既得利益,势所难免。

“2010年全国食盐计划会议”后仅过了一周,2009年12月2日,中盐协会召开了产销企业座谈会。据参会人士介绍,中盐协会对方案初稿的态度是,“只要国务院文件没出台,我们就全力以赴做工作,有百分之一的希望,也要做百分之百的努力”。中盐协会同时提出,“虽然初步改革方案已经提出,但我们不放弃自己的意见和要求。”

此次会后,中盐协会向部委反映了改革意见,具体包括三件事情。

第一件,中盐协会向一位全国人大常委会原副委员长写信、递交材料,并当面汇报中盐协会的立场:对于2009年11月盐改小组提出的“2011年放开”的方案,“我们是坚决不赞成,是反对的。”

不久,国家发改委收到了上述对中盐协会的信和材料的批示,批示内容大意为“请发改委领导阅,他们说得很有道理”。

第二件,中盐协会请中国轻工联合会出面,给国务院秘书长、国家发改委原主任马凯写信,转达了中盐协会对盐业改革的意见。中国轻工联合会曾是上世纪90年代的盐业主管单位。

第三件,中盐协会直接向国务院副秘书长毕井泉写信。毕井泉一度任原国家发展计划委员会经贸流通司司长、国家发改委经济贸易司司长,直接负责食盐专营体制下调拨计划的制定。

在信中,中盐协会提出,食盐专营目前不具备放开的条件,盐业自身改革准备还不足。

两份盐改联名建议书

在由中盐协会向国家发改委、工信部等部委转交的建议书中,制盐企业的态度则是“担心、忧虑”改革。

通过前述各种渠道反映中盐协会对改革初稿意见的同时,在前述产销座谈会举行后不久,中盐协会还召集了一次制盐企业座谈会,征集企业的改革建议。

早报今年1月6日曾报道,由中盐协会湘鄂赣制盐企业分会出面,2009年12月7日,中盐协会向全国多家制盐企业负责人发出通知,组织在当年12月9日举行“部分制盐企业应对盐业体制改革座谈会”。

会议通知称,“近来,盐业体制改革已日趋明朗,为切实应对好盐业体制改革带来的变化,保护好大型食盐定点生产企业的利益。商定召开部分制盐企业座谈会。”而会议内容为,“分析盐业体制改革对制盐企业带来的冲击和影响,研究、探讨应对措施;向国家有关部门反映并呼吁改革后对大型制盐企业的扶持保护政策。”

据出席会议的一位企业负责人介绍,会议开始时,中盐江西盐化有限公司总经理、原中国盐业总公司研究策划部部长王开文在会上拿出一份建议书的讨论稿,表示“在盐业体制改革的时候,我们有需要思考的东西,是不是在会议上一一讨论,然后把想法报上去”。这份讨论稿建议改革分两步走,“第一步,特许经营;第二步,完全市场化。”

出席会议的28家制盐企业,当天签署了一份《全国部分大中型制盐企业对盐业体制改革的建议》。早报记者看到的建议书内容为:“完全支持拥护改革。这不仅符合社会主义市场经济的发展目标,也有利于我们制盐企业走向市场,成为真正市场竞争的主体。”

但在由中盐协会向国家发改委、工信部等相关部委转交的建议书中,制盐企业的态度则是“担心、忧虑”改革。这份建议书中还出现了“改革分两步走”的内容。

时隔近一年,中盐协会人士在2010年10月某会议上仍坚称,“28家与会企业大多数还是赞成‘两步走’”,“我们接触到的制盐企业,都是赞成我们的方案:第一赞成继续食盐专营;第二如果要放开,赞成两步走。”

2010年初:方案一度待发

2010年1月,盐改小组完成了改革方案的修改稿,内容为:2010年继续食盐专营;2011年为过渡期,完成食盐专营监管的转交工作;2012年,食盐市场放开。

时间推进至2010年初,盐业体制改革方案继续闯关。

今年1月,在征求其他相关部门意见的基础上,盐改小组完成了改革方案的修改稿,报送两部委——国家发改委和工信部,等待两部委领导审议。修改稿内容为:2010年继续食盐专营;2011年为过渡期,完成食盐专营监管的转交工作;2012年,食盐市场放开。

2月,工信部部长办公会原则通过了盐改小组提交的方案修改稿。下面的程序是,若国家发改委的委主任会议研究通过,方案将继续上报国务院,最后由国务院出台盐业体制改革方案的文件。

与此同时,食盐专营制度下的产、销企业开始以改革的视角来看待自身可能的变化。担心市场竞争压力的部分盐业公司负责人,开始在公开场合劝导企业干部转变观念。

茆庆国是中盐总公司总经理。他在1月举行的该公司年度工作会议上坦言,盐业体制改革市场化方向基本确定,食盐市场将面临激烈竞争。

王军峰在4月撰文称,考虑到在专营放开后面临生存危机,盐业公司“必须正视食盐经营市场化方向这件事,认真思考,做好准备,制定没有专营条件下的发展战略。”

詹先豪是安徽省盐业总公司总经理兼安徽省盐务管理局局长。他在2010年初的公司会议上表示,“综合多渠道反馈的信息,目前食盐专营体制改革方案已在论证之中,即将报请国务院批准实施。盐业体制改革已是大势所趋、势在必行”,“2010年,是我们提前应对专营体制改革为期不多、为时不长的十分关键的一年,是把安徽盐业由不适应专营体制改革,调整到基本适应专营改革的十分有限的调整之年。”

詹先豪表示,“在目前的食盐专营体制下,虽然存在机制不活、人员多等问题,但全系统广大职工吃饭生存问题并不突出,主要面对的是如何加快发展的问题。而一旦专营体制放开,安徽盐业直接面对的就是生存问题。”

山西省盐业公司总经理杜建华在2010年初的公司会议上要求,“尽快建立适应市场经济的体制框架和经营机制。在此过程中,任何有悖于改革的幻想都要丢掉,任何留恋计划经济的依赖思想都要抛弃,否则会在改革到来时手足无措,被激烈的市场竞争无情地淘汰。”

一些食盐定点生产企业因期待得以直接进入市场销售食盐,开始摩拳擦掌。

因自己企业曾拥有享誉一时的食盐品牌,一位非盐业公司直属的大中型食盐定点生产企业的管理人士在1月曾表示,一旦方案出台,该企业将在市场放开后推出自有品牌的食盐,“盐业公司不按照食盐计划倾向大企业的原则,连年减我销量,我不服。放开后,如果我的食盐品牌被激烈市场淘汰,我服输。”

据称,该企业近年来因不愿向盐业公司交运费补贴等变相降价,坚持国家出厂价销售,其企业的食盐销量在2004年至2008年间下降了50%。

另一非盐业公司直属的大中型食盐定点生产企业的人士说,在专营体制下,食盐业务营销对象是盐业公司。营销人员争取食盐市场的办法,更多只能靠向盐业公司人员请客送礼,获得盐业公司管理计划的指标。2010年初,受盐改方案即将出台的影响,该公司开始对食盐业务销售人员培训,让其不仅仅仍要和盐业公司“搞好关系”,还要去市场收集数据,熟悉市场。

中盐协会上书高层“求援”

“中盐协会经商量后,决定再做最后一次努力,尽到责任。争取2011年和2012年别放开,继续食盐专营。”

2010年上半年,在产、销企业都开始准备改革方案出台时,中盐协会仍在不断与国家发改委沟通。

据了解,今年全国“两会”结束后不久,中盐协会继续与国家发改委相关司局,多次就盐改方案交换意见。

4月,中盐协会举行全国盐业2010年第一次产销座谈会,全国各省盐业公司、重点制盐企业代表共100多人参加。中盐协会负责人在会上介绍说,已多次向国家发改委、工信部等各部门做了汇报,为改革方案的制定提供了大量详实的材料。

据称,因存在不一致意见,中盐协会开始准备给高层写信,表达中盐协会对盐业体制改革意见。

据中盐协会人士介绍,“协会经商量后,再做最后一次努力,尽到责任。争取2011年和2012年别放开,继续食盐专营。”

考虑到盐改方案初稿在征求卫生部意见时,该部委已明确表示不继续支持食盐专营,中盐协会在上书高层的信中把“食盐防病”的理由放在第三,而将“食盐关系到人民食用安全”、“食盐关系到社会安全和安定”,分别列为第一和第二位的理由。

据中盐协会人士介绍,在1993年、1994年,中盐总公司和中盐协会在当时争取出台“食盐专营政策”时,主要是以防治碘缺乏病为理由,“那时候能制定食盐专营政策,是有卫生部的坚决支持,如果没有卫生部的支持,也不会有食盐专营。但现在卫生部对食盐专营的态度和以前大不一样。卫生部认为,有十几年专营基础,可以不专营,于是不再支持中盐协会继续食盐专营的要求。”

高层给发改委的批示

“8月上旬,国家发改委收到高层对信的批示,批示要求‘认真研究’。”

据称,在准备好上书高层的信件内容后,中盐协会原计划通过中国轻工业联合会的渠道上书高层。具体流程是,通过联合会的文件交换的方式,交给国务院,再转到高层。

但中国轻工业联合会某领导对中盐协会建议是,应考虑递交程序的复杂性和效果。“这封信经过中国轻工业联合会转到国务院后,还需经过秘书局。因此高层是否能看到这封信,以及看到之后的重视程度如何,都是值得考虑的。”

7月末8月初,在经反复商量之后,中盐协会最后请一位原国务委员转交信件。中盐协会人士对这一递交方式评价称,“这一下子分量就重了,也是我们盐业协会最后再争取一次。”

据称,8月上旬,国家发改委收到了高层对信的批示,批示要求“认真研究”。8月下旬某日,参与盐改小组的国家发改委人士专门前去中盐协会谈话,“(上面)要求我们认真研究,故先到协会再征求你们的意见。”

这天,国家发改委人士和中盐协会负责人谈了一个小时。据了解,中盐协会在谈话中说,2009年底开全国食盐计划会议时,因方案初稿刚公布,大家觉得那是最后一次开会,可以把今年的全国食盐计划会议,做成盐业改革的动员会。

11月23日,“2011年全国食盐计划会议”举行。国家发改委经贸司副司长刘小南在会上讲话时表示,盐改方案仍未上报。他表示,因去年已详细介绍关于改革的方向,便不再重复。

刘小南在会上对盐业公司作出要求,在国务院没有出台方案前,盐业公司必须保证普通碘盐的市场供应。不得以推广多品种盐为名,主动减少普通加碘盐的供应。不能够变相涨价。

刘小南曾在国家粮食局任职多年,参与了粮食流通体制改革,包括2004年全面放开粮食购销市场。

“请盐业公司善待生产商”

2010年10月底,中盐协会向制盐企业发出了“不要做反对的‘子弹’”的呼吁。

与前述发改委人士座谈后,中盐协会立即召集各级盐业公司负责人开会,通报了盐业改革进展。9月10日和15日,中盐协会分别在青岛和贵阳召开部分理事长座谈会。前者有17个省、市、自治区盐业公司主要负责人出席会议,后者有18个省、市、区盐业公司盐业公司主要负责人等共41名代表参加。

10月底,中盐协会举行全国盐业2010年第二次产销座谈会。中盐协会向制盐企业发出了“不要做反对的子弹”的呼吁,同时也提出盐业公司要“善待”制盐企业。

这次会议邀请企业的规模超过年内第一次产销座谈会,出席的全国各省盐业公司、重点制盐企业代表有140多人。

中盐协会负责人在会上表示,盐行业既是专营的执行者也是专营的受益者,“原来粮食(系统)比我们强得很、牛得很,人都愿意去粮食局,没有想去盐业局的。粮食放开了,现在这些年都愿意来盐业局。只有我们有专营保护,才有今天。”

上述负责人表示,“也许有些制盐企业已经准备好了,确实对食盐计划不满意,认为自己进市场可以施展才华,可以多占领市场,效益可以比现在好。请个别企业,从大局出发,大家再坚持两年,顾全大局,不要又有企业作为一颗‘子弹’,作为一个理由来反对,然后我们又要做工作。大家一致团结起来吧。”

中盐协会当时表态:一方面,这些年产销矛盾确实很大。有的盐业公司不执行计划调拨,不执行计划价格,拖欠盐款,甚至搞一些不合理的要求,使得生产企业受压,确实存在。另一方面,“生产厂家不是没有责任,有的为了多卖食盐,主动去联系,给人降价。”

上述负责人说,“请盐业公司认真执行食盐的计划、价格和回款。善待生产企业吧!部分制盐企业说,‘有的时候不差那个钱,但你们对生产企业感情的伤害,比给我们少点利更伤害。’请将心比心,换位思考。协会有责任让行业自律。我们可以争取政策,可以给大家做工作,食盐专营继续,可以写信。”

国家发改委内部的一份研究报告认为,由于食盐计划分配没有充分引入竞争机制,在目前产大于销且食盐生产利润较高的格局下,“跑计划、跑关系”代替了产品本身的竞争。

“食盐专营制度下的产销矛盾,形象地说叫‘卖盐的吃肉,产盐的喝汤’。”一位食盐定点生产企业人士说。

公开资料显示,食盐业务是盐业公司的重要利润来源。

中盐总公司作为盐行业惟一的央企,并受国家发改委委托,负责国家食盐计划编制。以2008年为例,中盐总公司当时拥有全国食盐市场1/4份额,食盐主营业务收入40.09亿元,其食盐业务毛利率为28.30%,贡献了公司主营业务毛利润的30.51%。

在地方级盐业公司方面,如江苏省盐业集团拥有省内绝大部分食盐市场份额,其食盐业务毛利率为75%,贡献了公司主营业务毛利润的67.90%。

一个协会:两个对立群体

“当一个行业内部出现两个对立群体的时候,这个协会替谁说话?”

一位制盐企业人士称,“当一个行业内部出现两个对立群体的时候,利益对立,这个协会替谁说话?”

据中盐协会的材料,自1988年成立起,中盐协会与中盐总公司一直合署办公。前四届理事会和中盐总公司均是“一套人马,两块牌子”。2004年,中盐协会按照国家要求和盐业体制改革的需求,协会与中盐总公司分开,人员专职,机构分设,费用自理。

一位盐业人士对早报记者表示,“目前发改委委主任会议仍未讨论盐改方案。盐业体制改革是否要拖到下一个五年计划?国家政策是保护全民的利益,还是保护部分流通企业的利益?专营、垄断是否公平?”

一位负责中盐总公司下属大型制盐企业、同时兼任中盐协会要职的人士说,“盐业体制改革讨论很多年了,不同意见总是存在。扯了多少年,扯来扯去。改革不要考虑企业谁得利,谁不得利。这个没什么好商量。专营体制改革的关键问题是体制破不破,改不改,而不是怎么改。 改革就是要让市场机制调节。怎么改革对我们生产企业无所谓,我们觉得不要关心枝节问题。现在国家要改,就赶快改,你说不改,就不要改。不要一会要改,一会又不改。”

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