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“十一五”期间我国利用国际多双边无偿发展援助综述

2010年12月26日 12:44 商务部我要评论0字号:T |T

过去五年来,围绕着“十一五”规划的重点,我国充分利用国际多双边发展援助合作资金,与各国际机构及双边政府援助机构开展了卓有成效的合作。如果说改革开放初期至“十五”末期,援助项目引入了大量的技术和设备,填补了相关领域的技术空白,有力地带动了我国有关行业、产业的技术进步的话,那么近五年来,援助项目更多地是为我国经济、社会发展引入新理念、新思路和先进的管理经验,促进了中国政策改革的创新及实施,有力地配合”十一五”规划的实施,为支持我国实施可持续发展、建设环境友好性社会和实现联合国千年发展目标等方面做出了显著的贡献。主要成绩表现在以下几个领域:

一、扶贫开发和农村发展

过去五年来,随着中国经济快速发展,综合国力不断提升,国际无偿援助扶贫项目目标已从单纯注重资金数量逐步转向更多关注国家整体扶贫政策制定,以及向世界传播中国减贫以及农村发展的经验。如2008年结束的为期五年的“中德合作扶贫监测评价江西试点项目”,成功建立起可供全国参考和借鉴的从村级到国家级的参与式扶贫监测评价体系,为全面、准确、及时地反映我国农村贫困现状和反贫困进程,掌握扶贫重点区域的经济、社会发展情况,为客观评估经济发展、扶贫成就、制定贫困地区发展规划提供可靠支持。目前该系统在我国新阶段扶贫开发中广泛应用,如国务院扶贫办运用该系统为四川省开展灾后重建的19个试点村进行定性监测、为灾后重建4834个贫困村进行全面的定量监测。

同时,多双边无偿援助项目也极大地促进了我国的国际参与。例如,我与联合国开发计划署合作建立的中国国际扶贫中心就是其中的典范。双方通过两期项目合作,使中国国际扶贫中心成为开展南南合作的重要渠道及全球唯一专职从事减贫研究、培训、交流与合作的国际平台。中国国家主席胡锦涛曾在联合国大会上指出:“中国国际扶贫中心在北京正式成立,旨在为世界消除贫困事业做出贡献”。该中心在研究方面建立了专业研究团队,并与北京大学、中国社科院、英国发展研究院等国内外高校和研究机构建立起广泛合作关系。在培训方面,为83个国家超过600名中高级官员举办了几十期减贫培训班,建立起较为完善的国际减贫培训基地,成为国际上专职从事减贫培训的重要基地;在交流方面与主要国际组织和发展机构及诸多发展中国家建立了伙伴关系,每年举办“10.17减贫与发展论坛”和“中国-东盟社会发展减贫论坛”,成为目前国际上最活跃的减贫交流平台;在合作方面与亚、非、南美洲国家开展双边减贫合作,为坦桑尼亚等国家派送减贫专家,开展减贫试点项目以及建立减贫合作中心。

二、教育及人力资源培训

“十一五”期间教育领域的发展援助合作更多的致力于改善中国中西部地区基础教育体系、早期儿童发展、提高教育质量和公平、职业教育、促进高校合作及公务员培训等项目。例如,十一五期间,联合国儿童基金会(以下简称儿童基金会)与我中央及地方教育部门合作,制定并在中国西部10个省20个贫困县实施的“教育与早期儿童发展”项目,关注缩小西部农村地区的教育差距,与中国政府推进的“均衡发展”和教育公平高度契合。同时,在儿童基金会大力倡导下,已经定稿的“早期儿童学习与发展指南”将在监测学前教育质量和学前儿童的入学准备方面加以广泛的使用。

在基础教育方面,我与儿童基金会开展的合作项目不仅使上千所的农村小学成为尊重儿童、关注安全、倡导性别平等和落实互动式教学的“爱生学校”,而且,经过4年研究和反复征求意见的“中国爱生学校标准”也于2009年12底由教育部向全国31个省的基础教育部门公布,从而为各省在新的历史条件下继续推进义务教育阶段教育公平和均衡发展、特别是学校一级质量的改进提供了可资借鉴的蓝本。

为改善处境不利群体儿童教育状况,合作项目倡导的创新模式也正在被地方政府部门逐步采纳和推广。如在边远贫困地区开展的“以社区为基础的家长承担学前教育”的模式,弥补了这些地区早期儿童教育不足的情况。利用信息技术优势的“远程合作学习”,使边远地区的孩子与发达地区的孩子建立起沟通的桥梁,认识了更广阔的世界。十一五期间,联合国儿童基金会与中国教育部门的有效合作,也进一步推动了中国实现千年发展目标,特别是在初等教育中男女生公平的入学机会方面取得了成效。

2006-2010年执行的中英“甘肃西部基础教育项目”引进了以人为本、参与式教学、民主管理、教育公平和社会发展的理念,以及学校发展计划、教学督导等先进方法,形成了项目所特有的文化内涵和教育理念。参与式教学方法在项目区广泛推广,成为基础教育课程培训的主要方法之一。项目开发的教师、校长培训教材被国内外的其他教育项目借鉴使用,项目取得的经验和成果引起了国内外各方面的关注。

“十一五”期间职业教育、高等教育及公务员培训等方面利用国际发展合作也取得了可喜的成绩。职教方面,建立在中德长达30年的职业教育合作基础上,2008年,中德双方政府又启动了“职业技术教育与培训亚洲区域合作平台试点项目”,将中德职业教育合作的经验和成果向第三国辐射,中德职业教育合作走向一个新阶段。高等教育方面,建立在“中欧工商管理学院” 的成功合作基础上,中欧双方进一步深化该领域的合作,分别于2008年10月及2009年3月共同建立了中欧法学院和中欧清洁和可再生能源学院,为提升我国在法律和清洁可再生能源领域的高等教育及国际合作水平做出了积极贡献。在公务员培训方面,旨在加强对中国政府公务人员培养,增进中日、中澳两国人员交流,增进两国相互理解的中日、中澳发展奖学金项目在过去5年里共派出360余名政府公务人员赴日澳留学,攻读公共政策、经济、法律、国际关系等专业硕士学位。项目实施效果良好,得到国内相关机构的高度评价。

三、艾滋病防治

艾滋病防治是我国长期面对的艰巨挑战之一。发展援助在近五年来通过涵盖政策联动、多部门合作及具体防治方式相结合的艾滋病综合防治类项目,为我国卫生和艾滋病防治事业的发展做出了突出贡献。

“十一五”期间,儿童基金会在改善公共卫生和医疗卫生服务体系、改善受艾滋病影响家庭的经济情况、初步建立青少年艾滋病预防的志愿者队伍、引进国际经验建立自适合当地的预防及关怀模式等几个方面取得了突出成绩:

一是改善了公共卫生和医疗卫生服务体系:在云南、广西、河南、山西、四川、新疆6省区共培训了900多名村医、妇女干部、自愿者,基本在当地建立起了县级相关部门牵头,基层工作可以随时到户的艾滋病随访关怀和家庭内传播预防体系,使4000多名女性感染者、800多名儿童感染者及他们的家庭受益。二是改善了受艾滋病影响家庭的经济情况,减少了感染家庭和其它家庭的经济差距:在云南、广西、河南、山西、四川、新疆、贵州等省份,通过经济帮扶、生产自救项目和劳动技能培训等活动,使30000多个因艾滋病成为当地最贫困家庭的经济情况改善,重新回到一般水平,部分甚至成为村里的养殖、种植带头人。三是引进国际经验,建立自适合当地的预防及关怀模式,并形成了相关政策:在5年中,利用合作项目的资源在边疆少数民族地区形成了感染妇女自救互助小组的模式,社工及社会力量对感染儿童和艾滋病致孤和致困儿童结对帮扶的模式,孤儿多种途径安置的模式,共渡学校和羁押场所预防艾滋病和毒品滥用的青少年生活技能教育,中学生预防艾滋病和毒品教育的模式,校外青少年爱心大使活动模式等。项目还推动制定了全国预防艾滋病母婴传播工作实施方案,感染儿童治疗关怀指南,受艾滋病影响儿童的福利保障工作意见和家庭关怀指南,学校和校外青少年生活技能教育指南等。

此外,“十一五”期间,在艾滋病防治领域突出的合作是2005-2010年由英国国际发展部、澳大利亚国际发展署和挪威政府联合资助的“中英艾滋病策略支持项目”。该项目以较少的投入获得了较大的产出,作用显著,影响深远。项目推动出台了26个国家级、279个省级政策性文件,这些政策成为指导我国艾滋病防治工作的纲领性文件,为领导和协调多部门参与艾滋病防治工作,奠定了坚实的基础。如《中国艾滋病防治五年行动计划(2005-2010)》、《浙江省艾滋病防治条例》、《湖北省艾滋病防治办法》等。同时,项目还支持国家工商总局、中宣部、农业部、公安部等多部门建立了本部门艾滋病防治会议制度和信息沟通机制,项目省也建立或完善了多部门艾滋病防治联络员机制。此外,项目还促成了《中国艾滋病防治督导与评估框架(试行)》的制定和下发,推动了项目省督导评估方案的制定,加强了中国艾滋病防治督导评估体系的建设。项目受益部门称赞道:“中英艾滋病策略支持项目以小搏大,推动了我国艾滋病防治政策环境的改变”,“ 经过6年的努力,中英艾滋病策略支持项目很好的实现了既定的工作目标,为中国艾滋病防治工作做出了突出贡献!”。

四、环境保护、能源效率与气候变化

环境、能源与气候问题不仅是中国发展中面临的突出矛盾,也是目前全球的热点问题。近五年来,在我国致力于建设环境友好型共和资源节约型社会、实现可持续发展的过程中,多双边发展援助以环境保护和气候变化为重点,在综合环境政策、水资源管理、生物多样性、能效节约、新能源及应对与适应气候变化等方面开展了大量合作项目。

2008年启动的中国-联合国气候变化伙伴框架项目,总额1200万美元,由西班牙政府出资,联合国牵头执行,是中国与联合国之间开展的第一个气候变化合作项目。项目涉及气候变化减缓、适应和政策开发等领域,为期三年,由9个联合国机构和10个国内相关部委联合执行。项目成果正通过各种形式扩大宣传,发挥其影响力。例如,“2012年后气候变化国际谈判和技术转让机制研究”项目的研究成果已分别在2008年和2009年的联合国气候变化大会上散发,影响积极;“国际气候变化中心”项目2009年针对发展中国家开展的清洁发展机制能力建设培训,加强了发展中国家应对气候变化的交流,促进了气候变化领域的南南合作。

“十一五”期间,在环境政策领域利用发展合作的重要成果之一是第四届中国环境与发展国际合作委员会(以下简称“国合会”)。国合会是一个由中外环发领域高层人士与专家组成的、非营利的国际性高级咨询机构,主要任务是交流、传播国际环发领域内的成功经验,对中国环发领域内的重大问题进行研究,向中国政府领导层与各级决策者提供前瞻性、战略性、预警性的政策建议,支持促进中国建设资源节约型、环境友好型社会。国务院副总理李克强于2008年出任第四届国合会主席。包括加拿大、瑞典、德国、挪威、澳大利亚等合作伙伴对国合会工作提供了持续的支持。第四届国合会在继续坚持前三届国合会确立的总体目标的同时,针对中国2020年全面建设小康社会的目标以及“十一五”规划,关注中国与全球环境与发展的相互影响,关注中国应对包括气候变化、生态系统保护等全球环境问题所面临的挑战,继续为促进创造更加清洁、安全、可持续的未来和人与自然的和谐发挥积极作用。

“中挪合作-中国危险废物与工业废物水泥窑共处置环境无害化管理项目”是另一个“十一五”期间环境领域的合作典范。项目基于国际共处置经验,经过与水泥企业、环境保护主管部门、科研机构等各层面的多次讨论、修订和完善,编制完成了适合中国国情的水泥窑共处置技术指南-《水泥窑共处置危险废物指南》,还完成了《水泥窑共处置危险废物污染控制标准》、《水泥产品环境保护控制标准》两个国家标准。项目实施迄今,国内已有多家水泥企业开展了在水泥窑中共处置危险废物的连续性和具有工业规模的示范与试验,通过这些示范企业的示范效应,大大提高了水泥生产者接纳废物的积极性和水泥产品的市场接受度,促进了该技术的迅速发展和广泛应用。在此基础上,中国的水泥窑共处置管理体系已基本建立,确保了该技术的健康发展和安全应用。

在能源效率方面,2005年11月至2010年10月实施的中德“既有居住建筑节能改造”项目充分借鉴德国既有建筑综合节能改造的先进技术和经验,通过节能改造试点示范,在既有建筑综合改造理念、技术和融资模式方面进行了有益的探索。其中该项目唐山示范点—河北一号节能改造项目完成改造后,居民的室内环境得到了明显改善,室内平均温度由原来的14℃~15℃提高到22℃以上,同时采暖能耗减少了40%。该节能改造试点的成功,全面推动了唐山市的既有居住建筑节能改造工作,市政府批准了专项资金,成立了领导小组办公室,计划到2011年全面完成2200万平米的供热计量和节能改造。财政部、全国人大和全国政协派专员调查并出台了建筑节能鼓励政策。住房和城乡建设部多次组织现场交流会,组织编写了建筑节能改造7个指南,并通过在14个省市的巡回宣讲把既有居住建筑综合节能改造的理念、技术和群众工作经验推向全国。

五、政府管理、体制改革与公共政策

近五年来,随着改革开放的不断深入,对政府管理、体制改革与公共政策完善提出了更高的要求。通过实施多双边发展援助项目,中国不仅与发达国家在公共政策制定和推广实施方面开展了有益的交流与合作,吸取了相关经验,而且在不断推动和深化体制改革、加强政府管理方面取得了可喜的成果。

2004年9月至2010年底实施的“中澳管理项目”作为中澳发展合作的重要项目之一,旨在支持中国在公共管理领域的改革,已达到减贫发展的目标。项目采取了具有创新性的“伙伴关系”来管理和实施项目活动,所有项目合作伙伴立足于项目发展的共同目标,本着共同承担责任的精神,制定项目的战略决策。项目在转变政府职能、推进服务性政府建设、财政改革、城乡一体化建设、农民工社会保障等多个主题领域,为与中共中央组织部、中央党校、全国人大预算委、最高人民法院、国家发展改革委、财政部、商务部以及中国社科院等20多个中央和国务院有关部门、机构开展了合作,提供了大量的政策建议。

2007年至今,我与联合国开发计划署开展的领导能力开发项目,至今已培训了410名中高层领导干部,涉及社会公平、社会可持续发展、现代农业和贫困地区发展、工业现代化和传统工业转型、教育发展趋势等领域。培训活动提高了他们的领导能力和对发展的认知,支持了我发展和改革事业以及建设“小康社会”的发展目标。

政府管理与公共政策领域另一个重要合作项目是中国加拿大合作于2006年开始开展的“中加政策选择项目”(POP)。项目通过与加方政策制定者和分析专家交流理念,经验和专业知识来提高中国政策制定者制定和执行政策的能力,为中国可持续性发展做出贡献。该项目实施5年来,共支持了34个政策选择子项目,涉及环境、少数民族发展、反腐败、审计体制改革等多个领域,项目主要参与单位包括全国人大环资委、国家预防腐败局、国家审计署等多个政策制定部门及相关省市职能部门。近2000名中国中央政府和地方政府公务员、科研人员及专家学者直接参与了项目在加拿大及中国举办的考察及研讨活动。其中约700人参加了赴加的短期专题考察。各中方执行单位均表示通过了解和学习借鉴加拿大先进的经验和做法,对自身思考和改进工作有很大帮助,而中加双方官员、专家面对面的交流和讨论方式也对提升我政策制定水平起到了积极的促进作用。

“中国欧盟社会保障改革合作项目”自2006年实施以来,为中国相关社会保障法规和政策制定提供了积极的技术支持。通过在北京、吉林、山东、四川、湖南、甘肃等试点省市开展养老保险、医疗保险、工伤保险、业务流程、社会关爱等活动,推广了欧盟方面的先进技术和有效经验。项目汇集了不同国家和地区的信息并进行对比分析,从中国国情出发,确定中国的社会保障改革方案和相关政策。我国刚刚出台的《社会保障法》在制定过程中多次听取并采纳了部分项目中外方专家的政策建议。

六、紧急救灾援助及灾后重建

近年来我国自然灾害频发,利用多双边发展援助渠道,我们不仅争取到了大量紧急救助物资及资金,同时还得到国际个援助方对灾后重建及应急救灾体系建设方面的支持。

在汶川地震发生后,相关联合国机构和捐助国政府通过发展援助渠道,共为中国地震灾区提供了价值约5200万美元的紧急救灾援助。同时,有关联合国机构和捐助国政府还安排了近1亿美元的援助资金,用于支持灾区的恢复重建工作及国家应急救灾体系建设。

其中,联合国儿童基金会是首批进入灾区参加中国政府救援行动的国际组织之一。汶川地震发生的2008年,联合国儿童基金会向受地震影响地区提供了总价值近1800万美元的物资和技术援助。在震后初期紧急救灾阶段,联合国儿童基金会向四川、甘肃、陕西等受灾地区提供了大批急需的援助物资、基础设施和技术培训等。此外,还培训了5000余名当地水利和卫生部门工作者,帮助改善当地水与环境卫生条件。此外,联合国儿童基金会还与世界卫生组织、国际红十字会等共同开展“麻疹倡议”活动,向地震灾区730多万名儿童提供麻疹疫苗。在灾后重建阶段,联合国儿童基金会提出“重建更美好”的原则,即为受地震影响儿童重建比震前更好的生活。为向灾区儿童提供长期心理援助和干预,联合国儿童基金会在四川地震灾区安置点内设立了40个“儿童友好家园”,并为25万余名灾区儿童提供了学习用品、教学用具和体育游戏包等。

汶川地震灾后重建阶段,中美两国政府签署了公共私营合作伙伴关系(PPP)备忘录,充分利用私营部门资源,支持地震灾后重建。美国思科公司作为PPP合作框架下的主要合作伙伴,创建了“思蜀援川”项目,承诺3年投入4500万美元用于灾后重建。截止目前,项目已投入4280万美元,利用思科公司世界网络和互联网技术领域的世界领先者优势,在数字化、远程医疗、网络教育领域开展了大量工作,两年内向150多个机构提供了设备,在医疗卫生领域培训7100人次。项目还带动思科合作机构参与当地重建,前后共有国内外194个各种机构成为其合作伙伴,带来了良好的社会效应。

此外,利用德国、英国等援助方对我灾后重建的支持,国家行政学院开展了“中德灾害风险管理”及“中英应急管理合作” 两个合作项目。项目开展了一系列重要活动,其中包括(1)组织了8次应急管理专题培训班,学员分5批赴德国、英国政府相关机构进行了培训考察,收集了100多份案例及素材,形成了多份关于德国应急管理体制机制的考察报告。(2)项目引进欧洲先进的应急管理理念,开展应急管理桌面推演教学方法TOT培训,并开发相应的演练课程。(3)联合德方、英方举办各类研讨会、论坛等学术活动,建立研究咨询网络。中德项目建立的应急管理“双周论坛”机制已成为应急管理研究的重要学术平台。(4)组织编写了《中国应急管理报告(2009)》,开展了中国应急管理概况基线调查。这一系列合作有力地推动中国国家应急管理人员培训基地的建设,对提高中国政府高中级公务员和各类管理人员应急管理的能力,促进中国应急管理体制和机制的完善,加强全国行政学院系统应急管理专家队伍和师资力量建设等起到了重要作用。

“十一五”期间发展合作的成果是丰硕的,正如商务部陈德铭部长在纪念发展援助合作30周年活动时提道:“30年来,中国与各国际机构、友好国家政府援助机构,开展了大量卓有成效的合作,对中国的经济社会发展产生了不可低估的积极效应”。“中国的发展离不开世界,世界的发展也需要中国。中国作为最大的发展中国家,在以自身力量努力发展的同时,愿继续开展充分的国际交流与合作,互相取长补短,共同为创造和谐世界而努力。”来源商务部新闻办公室)

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