从2003年开始，以胡锦涛为总书记的新一代党中央领导集体在总结近年来我国改革开放、发展经济正反两方面经验的基础上提出了科学发展观。此后的这些年，在科学发展观理念指导下，我们在一些重大公共政策制订方面，比如国家中长期科技发展规划、医药卫生体制改革纲要、最近的国家中长期教育改革和发展规划纲要等，决策程序得到了改善，公众和专家参与在广度和深度上呈现出巨大的飞跃。比如在国家中长期科技发展规划制订过程中，全国就有4000多名各个领域的专家参与其中。为了保证这项政策的科学化和民主化，不仅进行了两到三年长期深入的研究，而且通过各种渠道包括网络方式征求了公众和专家意见。但是这个过程并非尽善尽美，发展还比较缓慢。我们不能回避更多的政策困境问题，比较典型的如楼价问题、环境污染问题、安全生产监管问题等等。这些问题看起来政策目标很明确，中央领导有决心，但执行效果还是差强人意。那么，这背后的原因是什么？从我们原有的速度发展模式向科学发展转变的障碍是什么？
速度型发展和科学发展两种模式之间的差别
一个办法就是从公共政策过程入手来分析，从政策议程、政策评估与决策、政策执行等几方面来比较两种发展模式的差别。
第一，从政策议程来看。我们以前强调的是速度增长，是赶超型的发展模式。这个模式在改革开放初期的特定历史阶段是必要的，当时最基本的目标排序中速度是优先的。但是我们现在强调必须切实把经济社会发展转入以人为本、全面协调可持续的科学发展轨道，这实际上说明我们政策目标已经发生了根本的变化，不仅仅是增长速度，增长的方式、增长的质量等因素都要考虑进来。这是第一个比较大的差别。
第二，从政策评估来看。政策议程确定以后，要提出不同的政策方案来进行比较。我们在评价所谓收益和损失时所面临的问题，可以看到其间存在的又一巨大差别。
首先，要考虑利益格局。这个政策制订下来后，哪些利益群体会受损？哪些利益群体会得益？在速度型发展时期，我们把“蛋糕”做大，大家从中都受益，但利益分享结果必然存在差异化，所以在这个过程中就会形成特定的利益格局、路径依赖，现在我们已经意识到这中间的问题，再想改变格局，其实有很大的困难。而在科学发展的环境下，我们需要社会不同的利益群体能够有比较合理的渠道来反映他们的诉求。
其次，从损益时间的分布看。政策的实施，收益和成本不一定是完全当期发生的。像对矿产林木资源滥采滥伐，这是当前的收益，但是从长远来讲，对国家有很大的潜在风险，也是成本。速度型发展时期这样的例子不胜枚举，为了当期利益不顾给长远发展埋下的隐患。科学发展时期，当期投入是为了未来的收益，像关于应急管理方面的研究、培训、监测和准备，这种投入就是为了预防各种突发事件的发生，收益是在未来。但是在速度型发展情况下，这种事情各地方政府很少愿意做。
再次，就是从损益的个体和社会的分布看。在速度型发展时期，因为缺乏公平的税收和补偿机制，所以个体收益给社会造成成本升高的事情比比皆是。个人付出成本、社会收益的事情大家都不愿意做。
另外，从心理体验来看。对公共政策做定量分析，有一个贴现率的情况，未来十年以后的收入折到今天是按什么样的利率来实现的，这利率越高，就说明未来的钱会越不值钱。现在社会心理的贴现率也变得越来越高。而在科学发展的前提下，这个贴现率应该是比较平稳的。
第三，从政策执行来看。观察中国这些年的政策执行，值得深思，各级政府对政策是存有选择性作为的。中央如果出台的是促进发展促进增长的政策，地方政府各个部门执行起来积极性就非常高，中央出台四万亿，地方配套可能是八万亿，去年保增长的措施到地方以后马上得到充分放大创新。但是对于规制性的政策、制约性的政策，就会有各种各样的扭曲，很多政策到地方基本等于失效。
科学发展要解决好决策科学化与民主化问题
以上是“速度发展”和“科学发展”之间的差别，这背后跟行政体制改革又有什么关系呢？
首先，我们讲政策目标排序。就是用什么样的政绩观和政绩考核来全面反映出目前的政策目标，这是非常重要的。目前地方县级领导或者市级领导都有一系列考核指标，诸如GDP增长速度等等，现在把环境目标、民生发展指标也加上去了，这是必要的，但是还不够。如果要实现科学发展，还要看由谁来确定这个指标。中国各地方情况千差万别，即使一个省内不同地区差别也很大，所以我们用同一套指标体系来要求，本身就是不科学的。应该根据当地实际的情况，由当地老百姓以人为本，把他们自己的选择反映出来。最近在浙江温岭有一个实验，搞协商式民主，当地镇领导想了几个大的主要发展项目，最后请老百姓来打分，改革效果很好。因此目标本身怎样确定，这个问题需要我们认真考虑。
第二，刚才提到利益格局的问题，像目前引发社会高度关注的很多的问题，比如社会公平、弱势群体、贫富差距等，其实早就存在，但为什么拖了这么多年我们才意识到，才开始着手去解决呢？这说明我们在政策不同的协商渠道、听取不同声音方面，是有重大缺陷的。还有很多社会群体缺乏正常渠道把自己的意见和利益诉求反映出来，如果不解决这一问题，未来可能还会出现政策偏差。所以，这种渠道建立也是需要我们进一步考虑的。
其次，关于损益时间分布、当期收益和未来成本问题许多地方政府官员非常愿意做当期、马上见效的事情，不愿意做目前投入、未来收益的事情。其中很重要的一点，是与目前干部工作频繁调动、任期很短有关。这个问题也同样涉及到干部人事制度，包括考察、评价和使用机制，因为我们考察的可能都是短期的指标，如果我们考察干部的指标不仅仅是其创造的GDP，还有对环境保护情况、未来发展潜力、社会民生和谐等因素，那我们的干部行为可能也会有所不同。
再次，政府公共财政体系不透明、不科学，也是一个重要问题。举个例子，如当前楼市的问题，很多地方政府大肆卖地，通过公开拍卖地的形式，获得很多收入，政府财政成了“土地财政”。很多媒体和社会公众对此都是非常反对的，但这种卖地行为却收敛不大。如果从研究公共管理角度来看，这是很奇怪的事情。因为大家知道，地卖了以后，钱是收到政府手里的，政府应该给老百姓办事，如果地卖了有更多的钱可以有更多的资源帮百姓办事，我们为什么还对这件事情这么反对？这里很重要一点，是人们对目前政府公共财政、公共支出的方式并不满意，觉得政府拿了钱，没有按照我们意愿做事情。同时，对地方政府行为指责的背后，其实是我们增加了很多社会责任给地方政府，但是地方政府要想履行这些职责却没有资源，因此就通过卖地的形式来增加收入，以履行一些社会职责。如果我们没有建立合理的地方公共财政体系，可能今天是卖地，今后就会卖其他东西。合理的公共财政体系，也是我们需要考虑的。没有这样一个体系，中央政府的政策到地方去，肯定要走形。
另外，跟行政体系相关的，一般来讲像监管类型的职能，垂直管理效果会更好，让其独立于监管的同级政府。比如环保局，如果是由当地政府任命，就很难去监管当地政府的行为。这些问题都涉及到行政体制和我们政策制订执行的效果，如果这些问题不去解决、不去改革，很难保证政策体系能够从速度型发展到科学发展之间的转变。
中国过去30多年发展成功的因素，有各种各样的归纳总结，其中重要的一条，是建立了各方利益相容的激励机制，这是非常重要的因素之一。中国科学发展所需要的制度建设是需要一个与科学民主决策所适应的高效合理的行政体制，其任重道远，还需循序渐进。
(作者系清华大学公共管理学院院长、教授 )
