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加快建设比较完善的中国特色社会主义行政管理体制

2010年05月14日 09:23 人民网-时政频道我要评论0字号:T |T

到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制,这是党的十七届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》确定的总体目标。这一目标的确立,源于两个方面的基本判断。一方面,经过30余年的改革开放,历经1982、1988、1993、1998、2003年、2008年6次集中的机构和行政管理体制改革,我国的行政管理体制已经有了质的改变,总体形成了基本适应社会主义市场经济体制要求和建设中国特色社会主义事业需要的行政管理体制,对我国经济社会的全面协调发展起到了重大的推动作用。看不到这一点,就无法正确解释改革开放以来我国经济社会发展所取得的巨大成就,也无法准确把握我国行政管理体制改革所处的发展阶段。

另一方面,随着我国经济社会的快速发展和急剧转型,社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的任务更加繁重,各种新情况新矛盾不断出现,现行行政管理体制在政府职能、组织结构、运行机制、管理方式、行为规则、队伍和政风建设等方面不适应新形势新任务要求的状况也越来越突出。在新的起点和高度加快推进行政管理体制改革和加强政府自身建设,已经成为新形势下深化经济体制改革和推进政治体制改革的十分重要的内容,成为全面贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的体制保障。看不到这一点,也就同样无法充分认识今后10年继续深入推进行政管理体制改革的极端重要性、紧迫性和全局性意义。

我国正在建设的中国特色社会主义行政管理体制,在中国历史上没有先例可循,在世界历史上也没有先例可循。它既不是我国原先计划经济体制下高度集中的行政管理体制,也不是西方国家三权分立政治体制下的行政管理体制,而是适应我国社会主义初级阶段经济、政治和社会发展要求的行政管理体制。现在离实现这个目标还有10年左右的时间,任务紧迫而艰巨。那么,比较完善的中国特色社会主义行政管理体制是一个什么样的框架呢?它需要完成哪些重点任务、解决哪些重大问题呢?我个人认为,这个框架应当由以下6个方面的内容所构成,这6个内容也就是我国今后10年行政管理体制改革所要完成的6项重点任务和所要解决的6个重大问题。

一、要加快转变和科学配置政府职能,解决好政府应当做什么的问题

职能是政府的核心,进一步转变政府职能则是深化行政管理体制改革的关键。改革开放以来,特别是党的十六大以来,我们在明确界定和切实转变政府职能方面取得了重大进展。十六大报告要求完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四项职能;全面贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会要求政府进一步强化和更加注重履行社会管理和公共服务职能;《全面推进依法行政实施纲要》和《行政许可法》规定凡是公民、法人和其他组织能够自主决定的事项,市场竞争机制能够自行调节的事项,社会组织或中介机构能够自律解决的事项,除法律另有规定的以外,政府不要干预。这些规定基本明确了政府职能的内容和重点,总体划清了政府与市场、政府与企业、政府与事业、政府与社会的范围和边界。在此基础上,党的十七大和十七届二中全会明确要求加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开,全面正确履行政府职能,把不该由政府管理的事项转移出去,把该由政府管理的事项切实管好,进一步改善经济调节,严格市场监督,加强社会管理,更加注重公共服务,从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用,更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用。现在的关键是要在深入调查研究的基础上,进一步细化不同层级政府和不同行政部门的职能框架与事权划分,加强政府职能与机构设置的配套改革,发展公共服务型事业单位和社会组织来更多地承接公共服务职能,以采取切实有效的措施推动政府职能真正转变到位、配置到位和履行到位,坚决克服不同程度存在的政府管理的“越位、缺位、错位和不到位”现象,实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务和维护社会公平正义的根本转变。

二、要合理确定中央政府和地方各级政府的行政人员和行政支出规模,解决好政府应当有多大的问题

政府职能决定政府规模,决定政府应当有多少行政人员和行政支出;而政府规模又直接影响着政府职能的全面和有效履行。政府规模问题十分重要,如果不在科学界定政府职能、准确分析统计数据、深入比较中西方国家异同的基础上合理确定政府规模,就有可能误导我国的行政管理体制改革。当前和今后较长一段时期,我国政府的规模究竟应当多大合适?究竟应当是小政府还是大政府?弱政府还是强政府?无为政府还是全能政府?对这些理论上存在争议、实践中尚在探索的重大问题,有关部门似应进一步深入研究、审慎判断。统计数据和研究资料表明,“小政府、大社会”理念产生和盛行于18、19世纪西方国家的自由资本主义时期。20世纪以后,为了加强政府对经济的干预,应对复杂的国内国际矛盾和经济全球化的挑战,以美国为首的西方大国都早已不是“小政府”,而是与经济社会发展需求相适应的“强政府”,甚至在人员规模上可以说是“大政府”。我国由于国家大、人口多,经济社会处于急剧转型阶段,发展改革稳定的任务十分繁重,面对经济全球化和综合国力竞争的压力很大;加上传统上社会自治力量严重不足,单一制国家中央政府管理的事项也要远多于联邦制国家政府,因而政府的事务不可能太少,政府的职能和作用也不可能太小;所以不可能建立一个“小政府”、“弱政府”乃至“无为政府”,当然也不应当是一个“大政府”和“全能政府”,而应当建立一个“适度规模、高效有力”的政府。

我国现行政府规模从人员上看,与西方大国相比似不太大,但结构相对失衡。世界各国政府的人员结构从中央、州(省)和县市镇政府三个层面看,大都呈现出中间偏大、两头稍小、趋向均衡的“橄榄状”结构,同时直接提供公共服务的公务员比例较大。而我国从中央政府到地方政府则呈现出典型的“金字塔”式结构,中央政府人员偏少,市县乡镇政府人员较多,而直接提供公共服务的公务员又明显不足,这种状况似不利于强化中央政府推动经济和社会发展以及应对各种重大危机的能力,不利于各级政府更多更好地提供公共服务,同时也不利于县(市)乡(镇)两级政府的精干和高效。从行政支出上看,我国的行政管理费用支出较大,经济建设费用预算较大,公共服务费用则预算偏少,适应建设服务型和节约型政府要求的公共财政体制还没有完全建立起来。现在的关键是要在科学界定不同层级、不同部门行政机关的职能、职权和职责的基础上,在严格控制行政编制和行政支出总体规模的前提下,以强化政府执行力和提高政府效能为出发点,以加强经济调节、市场监管、特别是公共服务和社会管理为落脚点,正确确定中央与地方各级政府的合理规模。

三、要调整优化各级政府的横向组织机构和中央与地方政府的纵向组织机构,解决好政府应当是什么结构的问题

政府职能和政府规模决定政府结构,而政府结构又反过来影响与制约着政府职能和政府规模。政府结构由横向和纵向两方面组织机构所构成。从横向上看,为了着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门、权力滥用和副职较多等问题,要按照十七大和十七届二中全会的统一要求,建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制;加大机构整合力度,探索实行职能有机统一的大部门体制,健全部门间协调配合机制;统筹党委、政府和人大、政协机构设置,减少领导职数。从纵向上看,要在有利于加强中央统一领导和调动地方积极性的前提下,进一步理顺中央与地方(特别是中央与省)之间的关系,明确和合理划分中央政府与地方各级政府的职能、事权、财权和责任,规范垂直管理部门与地方政府的关系,减少行政层次,降低行政成本,创新中央对地方的调整手段和治理方式,把中央与地方的关系真正建立在制度化、法律化和程序化的基础之上。

四、要改革创新政府的决策机制、运行机制和管理方式,解决好政府应当如何运转和管理的问题

政府职能、政府规模和政府结构更多地是从静态角度来考察行政管理体制改革问题,而政府的决策机制、运行机制和管理方式则更多地是从动态角度来考察行政管理体制改革问题。在明确了政府应当做什么、应当多大、应当是什么结构之后,解决政府如何运转和管理的问题就显得更加重要和突出。要完善科学民主的行政决策机制,改革行政审批制度,推行电子政务,实行政务公开,开展绩效评估,建立严格的行政监督和问责制度,同时要善于运用行政规划、行政指导、行政奖励、行政合同等柔性的行政管理和服务方式,并不断创新其他好的方式方法,以降低行政成本,提高行政效率,不断推进从管制型政府向服务型政府的深刻转变。

五、 要确保行政权在法治的轨道内运行,解决好政府应当如何依法行政和依法办事的问题

科学合理的政府职能、政府规模和政府结构,应当通过法律加以确认,否则很难固定;科学民主的决策机制、运行机制和管理方式,应当通过法律加以规范,否则没有保障;更重要的是,行政权的行使应当纳入法治的轨道,否则便会滥用。法律是国家布大信于天下,也是政府布大信于天下。要保证法律真正得到普遍遵守和严格执行,政府必须首先受制于法,行政权必须受到全方位、全过程的严格监督和制约。因此,我们一定要真正把依法行政作为政府工作的龙头和基本准则,充分认识到它对行政行为的合法、公正和高效起着决定性的作用,对推动经济社会科学发展具有全局性、根本性和长期性的影响,认真贯彻《全面推进依法行政实施纲要》,努力再用4年左右的时间,基本实现建设法治政府的目标。

六、要着力建设一支德才兼备的高素质政府公务员队伍,解决好政府应当为谁服务、如何服务的问题

行政管理体制改革不能见物不见人,见机构不见人。公务员是政府管理的主体,反映着政府形象,体现着政府作风,代表着政府声音。同时,公务员又是行政管理体制改革的推进者和实施者,是行政管理体制改革的活的灵魂。如果没有一支德才兼备的高素质政府公务员队伍,就不可能建立一个完善的行政管理体制,建立了也不可能有效运转。因此,我们一定要把建设一支高素质的政府公务员队伍作为行政管理体制改革的重中之重,把为谁服务、如何服务作为加强政府公务员队伍与作风建设的核心问题来抓。要严格按照《公务员法》的规定,通过激励和约束两种机制,实践锻炼和培训提高两条途径,不断培养并强化政府公务员为人民服务的施政理念和优良作风,切实提高政府公务员科学行政、民主行政、依法行政的行政能力,真正把政府公务员培养成人民的公仆,把人民政府建设成为人民服务的政府。

以上政府职能、政府规模、政府结构、政府运行机制与管理方式、政府依法行政、政府公务员队伍与作风建设6个方面,是一个相互联系的整体和自我循环的系统,共同构成了建立比较完善的中国特色社会主义行政管理体制的主要内容和重点任务。从现在起,我们就要按照全面建设小康社会的奋斗目标,努力经过10年左右坚持不懈的改革,到2020年全面建立起适应社会主义市场经济体制、民主政治体制与和谐社会要求的、比较完善的中国特色社会主义行政管理体制,以切实建设一个以人为本、施政为民的服务政府,权责明晰、监督到位的责任政府,法律完备、行为规范的法治政府,清正透明、精干有力的廉洁和高效政府,归根结底是建设一个人民满意的政府。

(作者系国务院法制办公室副主任)

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