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最高院王丹法官简析:宅基地使用权的转让、抵押和继承

2017-01-02    作者:张涛律师
导读:一、宅基地使用权的转让、抵押问题 对宅基地使用权可否转让或抵押,一直存在不同意见。 一种意见认为:宅基地使用权和地上房屋是农民的基本生活条件,如果允许放开转让或抵押,可能导致农村土地都被流转出去,导致农民流离失所,...

一、宅基地使用权的转让、抵押问题

 

对宅基地使用权可否转让或抵押,一直存在不同意见。

 

一种意见认为:宅基地使用权和地上房屋是农民的基本生活条件,如果允许放开转让或抵押,可能导致农村土地都被流转出去,导致农民流离失所,也不利于保护土地资源。

 

另一种意见认为:随着城镇化的发展,很多农民进入城市,也有不少城镇居民下乡购房,已经出现宅基地使用权向外流转的情况,特别是在城市附近或者比较发达地区。宅基地上的房屋属于农民个人所有,应允许转让或抵押,或者对转让或抵押作出一定的限制,以缓解农民的资金困难。

 

笔者认为:实践中,宅基地使用权单独转让和抵押的情况较少,最具争议的是宅基地上房屋能否转让或抵押,是否实行“房地一体主义”。

 

对“房地一体主义”应如何理解。

 

根据《城市房地产管理法》第32条、第61条第3款和《物权法》第146条、第147条、182条的规定,在建设用地使用权转让和抵押上,法律采取的是“房地一体主义”。这并不难以理解,采用“房地一体”的现实基础是房和地无法进行物理上的分离;从权利归属的角度看,“房地一体”有利于简化物权关系,因此,宅基地使用权上的“房地一体主义”,也是学界的通行观点。但问题是,此处的“地”具体应指什么,众所周知,在城市,“房地一体”中的“地”也并非指土地所有权,而是建设用地使用权。

 

基于前述对宅基地使用权特殊性质的分析,笔者认为,农村宅基地上房屋的“房地一体”中的“地”不应是指宅基地使用权,而仅指其上设立的地上权。因为宅基地使用权实际上是集体所有权的实现方式,是一种资格权。不管是单独转让、抵押还是通过“地随房走”的方式变相转让、抵押,如果将宅基地使用权向无集体经济组织成员资格的人流转,集体所有权必将成为一个空壳。而如果在宅基地使用权外另设一个单独的地上权以缓冲,则可以解决因宅基地使用权特殊性导致的僵化问题。单独设立的地上权与建设用地使用权一样,具有单纯的财产权性质,可自由流通。

 

如上所述,只要还坚持集体公有制的基本经济制度,宅基地使用权就只能在本集体经济组织内部流转,否则,集体所有权将名不符实。正是考虑到了宅基地使用权的上述特点,《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见意见》也明确提出,“探索进城落户农民的宅基地使用权在集体经济组织内部自愿、有偿退出和转让”,即宅基地使用权流转应限于本集体经济组织内部。

 

因此,就宅基地使用权本身来说,不仅不能转让给城市居民,对其他的集体经济组织也不应转让。当然在其上设立地上权的情况下,地上权结合房屋则不应受到转让对象的限制,这既可以实现宅基地使用权的财产性权益,又能避免集体所有权空壳化,同时还能确保农民的福利保障不流失。对于宅基地使用权具体如何转让的问题,根据《意见》规定,可以在专门设立的农村产权流转交易市场进行评估作价转让,当然该市场除了价格发现和传递信息的功能外,还具有对受让人的资格审查、权利登记等职能。

 

此外,对于宅基地使用权的转让是否需要经本集体经济组织同意,笔者认为,基于上述分析,宅基地使用权只能在本集体经济组织内部流转,该流转是本集体经济组织内部成员之间的互通有无,不影响集体所有权本身,故不需要经本集体经济组织同意。只不过在转让后,再申请宅基地的,本集体经济组织有权不予批准。对于宅基地使用权抵押问题。因为抵押涉及到债务不能清偿时需要对抵押物拍卖或变卖的问题,因此,《物权法》明确规定,宅基地使用权不能抵押。笔者认为,如果允许宅基地使用权在本集体经济组织内部转让,则理论上也应允许在本集体经济组织内部抵押,但考虑到《物权法》对此做了明确规定,而且抵押主要是向银行等金融机构借款融资的担保,一般很少在本集体经济组织内部设定抵押,因此,可以延续《物权法》禁止宅基地使用权抵押的规定。但根据“2014年中央1号文件”的要求,要“慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”,而目前在抵押上,《物权法》采用的也是“地随房走”的原则,因此,应明确住房财产权抵押后,“随房走”的“地”不是宅基地使用权,而是地上权,该地上权作为用益物权,与建设用地使用权一样,是有期限的。即使因实现抵押权导致房地转让,则在该地上权到期后,宅基地使用权人或集体所有权人仍可以依法收回该宅基地。

 

二、宅基地使用权能否继承的问题。

 

笔者认为,应考虑不同的情况:

 

如果子女已经与父母分户另行申请了宅基地,则在父母已经去世没有其他成员的情况下,就原来父母的户来说,户本身不复存在,集体经济组织应有权收回该宅基地另行分配;

 

如果子女没有与父母分户,还与父母一同生活,则由于原来的户还有其他成员,不发生继承的问题;如果子女已经不具有本集体成员资格,基于宅基地使用权的成员权属性,该子女不应享有对宅基地使用权的继承权,但对其上所设地上权或房屋本身,应作为被继承人的财产,可予继承。

 

 

作者|王丹法官

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