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对公务员权利和义务的思考

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  一、公务员权利的含义及维护公务员权利的重要意义


  权利与义务是辨证统一的,没有无权利的义务,也没有无义务的权利。如果说过去强调的主要是义务的话,现代社会则愈来愈主张权利本位。权利本位包含两层含义:一是指在权利与权力的关系上,应当树立权力来自权利,权力为权利服务的理念。二是在权利与义务关系上,应着重保护相对人的权利,尽量减轻相对人的义务和负担。权利本位有利于促进市场经济的发展。市场经济本质上是一种自由经济、权利经济,是充分发挥市场主体积极性、创造性的制度,从某种程度上说,正是自由保障了市场经济永恒的活力,而权利则是获得或实现自由的方式,只有获得权利才能得到自由。权利本位也有利于法治社会的建立。现代法是维护人的尊严、尊重人的价值、保障人的权利的法。现代法治的核心价值就是保护权利,权利保护程度是衡量一国法治和依法行政发展进程的标尺之一。美国著名法学家德沃金指出“如果政府不给予法律获得尊重的权利,它就不能重建人们对于法律的尊重。如果政府不认真对待权利,那么它也就不能认真地对待法律”。权利本位的价值不仅在于保护权利,而且还有利于规范国家权力。如果忽视权利,就会造成权利与义务的不平衡,最终也必然影响义务的履行,只有在重视义务的同时也重视权利,才能实现权利与义务的统一。但长期以来,我们强调义务过多,权利过少,《国家公务员暂行条例》则开始对公务员的权利给予高度重视,把“义务与权利”作为重要内容列为总则之后的第二章,就说明了这一点。


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  所谓公务员的权利,是国家法律对公务员有资格享受某种利益或不作出某种行为以及要求他人作出或不作出某种行为的许可和保障。所谓公务员的义务,是国家法律对公务员必须做出一定行为或不得做出某种行为的约束和强制。公务员的权利与义务具有同一性、法制性、平等性、不可放弃性。


  那么,公务员权利有哪些呢?公务员权利的规定具有哪些重要意义呢?


  我国公务员暂行条例里在规定了公务员有8条义务的同时也规定了8条权利


  (一)非因法定事由和非因法定程序不被免职、降职、辞职或者行政处分;


  (二)获得履行职责所应有的权力;


  (三)获得劳动报酬和享受保险、福利待遇;


  (四)参加政治理论和业务知识的培训:


  (五)对国家行政机关及其领导人员的工作提出批评和建议;


  (六)提出审诉和控告;


  (七)依照本条例的规定辞职;


  (八)宪法和法律规定的其他权利。如休息、退休的权利。从公务员与政府之间的法律关系来分,可分为:


  (一)身份权利,即政治权利、经济权利、名称权、执行公务时名誉、人身受到保护的权利、依法辞职的权利。


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  (二)执行权利,包括公务员中心公务的职务权和工作条件的要求权等。


  (三)补救权利,即申诉、控告权利。规定公务员的权利具有重要的意义:一有利于公务员行使职权(身份保障权、履行公务职责的权力和工作条件等),执行公务的有效保证,也是使公务员系统得以正常运转的的保证。二有利于实现公务员管理的民主化、法制化,促进社会民主化和法制化进程;三有利于维护公务员的合法权益,调动公务员的积极性和创造性;四有利于在公务员管理中体现权利本位。


  二、我国公务员权利维护取得的进展及其存在的问题


  暂行条例施行以来,公务员的权利得到很大体现。如公务员的培训权利,来全国开展各类公务员培训超过1700万人次。辞职权利也得到了体现,据不完全统计,从1996年到底,全国共有28626人辞职。申诉控告制度实施以来,各级人事部门共受理公务员申诉案件300余件,其中撤消或者建议撤消原处理决定的占20%,使不公正的人事处理得到及时纠正,公务员权利有了保障。正因为公务员的权利得到有效维护,特别是经济收入和职业稳定的权利得到有效维护,才使公务员这一职业成为现在最有吸引力的职业。


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  但是,由于各种原因,公务员的权利并没有得到充分的落实和体现,这主要分为两类:一类是暂行条例里规定的,但没有得到贯彻落实,或者常常受到侵犯。如1、经济权力。很多地方都存在强行捐款,如州内某县去前年搞的“自愿”集资。按照条例第70条规定,工资是公务员的法定经济权利,国家行政机关不得以任何形式增加或扣减公务员的工资。强行捐款的方式是一种违法行为。2、培训的权利。由于很多单位的领导没有意识到培训对人力资源的开发、组织目标的实现具有的重要意义,把公务员的这一义务与权利看成可有可无,或者看成是对某一个人的施舍,致使很多人的合法权利受到了侵犯。3、批评建议的权利。由于政务公开力度不够,以及实际生活中存在的提意见的人常常受到打击报复或遭冷遇的情况,使很多人意见不敢提,建议缺乏畅通的渠道。另一类是暂行条例没有规定,但实际应该享有却没有享有或没有充分享有的。如:1、关于对奖励情况、评选情况不服可以进行申诉控告的权利。暂行条例第27条规定,“国家行政机关对在工作中表现突出,有显著成绩和贡献的以及有其他突出事迹的国家公务员给予奖励。”并例举了9条应该奖励的表现,但其中并没有将获得奖励作为权利规定下来。这使公务员获得奖励成为一种消极行为。2、不执行上级违法命令的权利。先看一个案例即福州王凯峰案:,福建省长乐市财政局先后与27家企业周转金借款合同,并由企业所在地的乡镇财政所提供担保(财政所是财政局的派出机构)。这27家企业倒闭后,财政周转金有745.8万元尚未收回,长乐市人民法院以玩忽职守罪判处王5年6个月徒刑。因为《中华人民共和国担保法》第八条规定“国家机关不得作为担保人“。王大喊冤枉,认为他是按照市《关于研究协调第三批产业扶持资金安排有关问题》的文件落实的。故有人称其为“政策和法律的牺牲品”。这一案例引出一个话题:如何保障公务员不执行上级违法命令的权利?如果不保障的话,违法的是上级,承担责任的是执行命令的下级。因此,应该维护公务员对不服从命令的权利。其合理性基础是:公务员对上级的服从是职务的服从而非身份的服从,具有适当限制的不服从是稳定宪法秩序的基础:执行违法命令不是公民担任公职的初衷;公务员独立健全的判断是正确执行命令的基础。


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  三、上述问题存在的原因及其解决措施


  (一)原因


  存在上述问题的原因,从根本上说有以下几方面:


  1、有法不依。如捐款。公务员工资权利明明有明文规定,但很多人为了其政绩仍强令捐款,违者还会被批评为“觉悟不高”。


  2、立法滞后,救济途径狭窄。


  (1)对一些应保护的权利没有纳入立法范围。如上述所述的对奖励情况、评选情况不服等几个方面。在执行上级命令的问题上,权利方面没有规定,义务上倒是规定要“服从命令”,纪律上也规定不得“对抗上级决议和命令”。这就使公务员在面对违法的命令时无所适从。


  (2)救济途径狭窄。从法律的角度看,公务员与其他劳动者一样,他们获取劳动报酬的权利均应受法律的保护。既然有人拖欠、扣发工资,受害人当然有权寻求司法救济。法律为劳动争议设置了仲裁与民事诉讼两个解决渠道,但公务员却无法直接援引这些法律依据保护自己的合法权利。因为《劳动法》第二条规定的适用对象仅限于企业、个体经济组织内的劳动者,以及与国家机关、事业组织、社会团体建立劳动合同关系的劳动者,公务员似乎并不在其列。由此看来,通过劳动仲裁与民事诉讼也无法解决公务员的工资权利,相关部门与法院一纸不受理的决定或裁定就可以将这类事件推得远远的。而《行政诉讼法》也无法解决此类事件。因其第十二条第三款说:因行政机关对其工作人员的奖惩、任免等决定提起的行政诉讼,法院不予受理。相关的司法解释更明确指出上述"决定"就是特指:行政机关作出的涉及该行政机关公务员权利义务的决定。“扣工资”的决定不幸成为了行政法通常所说的“内部行政行为",而解决公务员工资权利的愿望在这里难免会再次落空。而暂行条例也规定了受理公务员申诉控告案件都是行政机关而非法院。只有《中华人民共和国宪法》第十三条规定:国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权。公务员可以援引这一条保护自己的合法财产,但合法财产以外的合法权益被侵犯的时候怎么办?他们从行政和法律上很难得到解决。


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  (3)打死不告官的文化土壤。


  (二)措施


  1、加强立法。


  (1)抓紧出台《公务员法》,并抓紧制订《工资法》、《惩戒法》、《培训法》等下位法,使公务员在权利的维护方面具有更有效的解决途径和可操作性。


  (2)在法律上扩大公务员合法权利的范围。


  2、加强监督。重点是加强仲裁和监督机构的建设,必要时成立法院。按规定,我国受理申诉、控告的机构是原处理机关、同级政府人事部门、上级行政机关或行政监察机关,这些机关在决定受理公务员申诉后,就要组成临时性的公正委员会进行对问题的处理。可见,这一机构是临时性的,随着公务员权利意识的日益复苏,这种临时性的机构越来越不适应形势的发展。为适应形势的发展,必须加强这一类机构的建设,必要时还可成立专门法院,如英国和法国,英国于1919年成立劳资仲裁法院以仲裁协调机构惠特利委员会难以协调的问题。1923年该法院又设立文官特别庭,专门审理惠特利委员会难以协调的工资、工作时间及工作环境等方面的问题。法国在拿破仑期间成立了最高行政法院,其主要职能是参与制定公务员法规,对公务员管理提出咨询性意见和建议,以及监督公务员法贯彻执行情况。近年来,发达国家公务员改革的力度很大,总的趋势是收缩职能,精简机构,但保护职能却在加强。美国在人事管理局之外,分设了联邦劳雇关系局和功绩制保护委员会。澳大利亚和新西兰等发达国家政府机构和人员裁减了一半以上,但处理政府劳雇关系和功绩制保护的职能却得到了保留和加强。


  3、整个社会都积极努力,建立有法可依,违法必究、执法必严的法治环境。并以这一环境鼓励公务员积极维护自己的合法权利。


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发布时间:2010-10-20

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