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行政许可的监督检查

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2003年8月27日,全国人大第十届常委会第四次会议通过了《行政许可法》,并于今年7月1日正式施实。这部法律的施实,是我们国家实施依法治国方略、加强法制建设的一个重要里程碑,是为规范政府行为、提高办事效率、提供优质服务,保护公民、法人和其它组织的合法权益,奠定了法律基石;这部法律的实施,是将以前的行政审批方式转变为行政许可模式的具体实现,进一步实现了政务公开、公正、公平的行政原则、便民原则,对于从根本上、从制度上防治腐败、加强廉政建设也具有深远和重要的意义。因此我们煤矿安全监察机构做为煤矿安全监察行政执法机关,如何学好、用好这部重要法律也将具有十分重要的意义。下面,结合前段的学习,主要从法律监督的主体、内容和手段等三个方面谈一下自己的体会:



一、监督检查的主体和对象



行政许可法将监督检查的主体规定为两种:一是设定的主体,二是实施的主体。设定行政许可的主体主要包括:立法机关即人大及人大常委会,国家最高行政机关即国务院,地方立法机关即省、自治区、直辖市人大及其常委会,省、自治区、直辖市人民政府。最低位阶为地方政府规章。也就是说,国务院各部委的部门规章也不得设定政府许可。规章以下规范性文件更不能设定许可。这是对设定许可的主体的明确规定。违背这一规定的,应按法定的程序撤销或废止。当着这些设定行政许可的主体做为被监督的对象时,就是看它的主体资格是否合格。


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监督检查的实施主体,一般是指行政机关。行政许可法规定,实施行政许可的主体包括:1、行政机关,2、法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织,3、委托的其它行政机关,4、经有权机关决定的一个行政机关。另外,需要行政机关内设的多个机构办理的,还应当确定一个机构统一受理行政许可,这是在一个主体内部如何分工的规定,体现了便民的原则。



监督检查的对象,一般指行政相对人。但行政机关本身也可以被视为监督的对象。行政许可法规定:上级行政机关应当加强对下级行政机关实施行政许可的监督检查,及时纠正行政许可实施中的违法行为。今年初颁布实施的《安全生产许可证条例》又规定,地方政府的行政监察机关有监督的权力。另外,目前随着我国司法制度改革的不断深入,检察院最近又新增设了一个职能,如成立了一个侦察督察机构,对执法机关的执法情况有权监督,检察机关有权随时调阅行政执法案卷,对执法过程中的失职渎职行为有权进行监督和查处。此外,社会公众对行政机关的行政许可行为也有监督的权力,这是一条宪法性权利。



对行政相对人的监督,这里具体指对被许可人的监督检查,实施的主体是行政机关,同时许可法规定,个人和组织发现违法从事行政许可事项的活动,有权向行政机关举报,行政机关应当及时核实、处理。同时,根据属地原则,违法行为发生地的行政机关也有权对被许可人实施监督,被许可人在在发证机关辖区外从事违法活动,违法行为发生地的行政机关应当将被许可人的违法事实、处理结果抄告作出行政许可决定的行政机关。在《安全生产许可证条例》中规定的具体对象就是,煤矿企业、建设施工企业和危险化学品、烟花爆竹、民用爆破器材生产企业等。我们煤矿安全监察机构所监督检查的对象就是煤矿企业,包括国有重、国有地方和乡镇煤矿等均在此列。


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二、监督检查的主要内容



行政许可的监督检查是行政许可权的自然延伸,为此,行政许可法专门规定了需要通过行政活动进行监督检查,从而把事前审批与事后监督统一起来。为保证法律的有效实施,实现立法的目的,应当对监督检查的内容做进一步的明确。从许可法的规定来看,针对不同的主体,分别做了相应的规定和约束。



一是对设定主体的约束。凡该法规定为设定许可主体的机关有权设定行政许可,其它主体没有这项权力,超越法定权力的就要依法予以撤销和纠正。行政许可法的实施,会对地方土政策进行一翻清理。如曾经存在的市场分割、地方保护、行业垄断的现象,其源头往往就在这里。出台和实施行政许可法,就是从源头上杜绝这些现象。对行政许可设定权的限制,可以在很大程度上防止滥设行政许可,使公权力真正体现最广大人民群众的根本利益。在对设定主体资格严格规范的同时,还对设定行政许可在内容上也做了进一步明确。以前政府管理的事项很多,对什么事都大包大揽,行政审批事项多如牛毛;程序繁琐,效率低下,一项审批往往要经过几十道手续。在现在一个商机稍纵即逝的时代,申请一个项目可能要花上三年五载,这种状况是与社会主义市场经济的发展要求不相适应的,是阻社会生产力发展的。正是针对这一情况,将行政许可的范围大大缩小,将行政许可的事项缩至六类,从根本改变以前行政审批设置过多过滥、程序繁琐的状况。所以,该法从主体和内容上的限制,有利于促进社会经济的发展,有利于保护公民、法人和其它组织的合法权益。


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二是对实施主体即行政机关的约束。行政许可法明确规定,行政机关实施监督检查,不得妨碍被许可人正常的生产经营活动,不得索取或者收受被许可人的财物,不得谋取其他利益。违反该规定的,要受到相应的法律制裁或行政制裁。行政许可法确定的责任行政原则,对行政机关做了两个方面的约束:一是作为的,二是不作为的。首先,在作为方面,如果滥用权力,给行政相对人造成损失的,要承担相应的赔偿责任,对过错责任人要予以相应的责任追究。即使是无过错责任,也要给予相应的补偿。按照我国的习惯,赔偿是比较充分的,而补偿则只是适当的。这是因为责任的性质不同,所以承担错过责任的方式也就不同。第二,在不作为方面,重点从程序方面做了相应的约束。申请人符合实体条件的,必须给予许可,不得对不同的相对人给予歧视性待遇。申请材料不齐全或者不符合法定形式的,应当当场或者于五日内一次告知申请人需要补正的全部内容,逾期不告知的,自收到申请材料之日起即为受理。同时,对许可期限以及许可决定做出后的颁发送达期限等都做了明确。行政机关不能任意改变法定期限,更不能随意拖延。行政机关对符合实体条件而不予办理,或超越法定期限未予办理的,将被示为行政不作为,要承担行政不作为的责任。所以,我们看到,责任行政原则是这部法律的一个重要特色。该法从行政的作为和行政不作为两个方面明确规范行政机关的行为,使行政行为更为规范化、科学化,真正走上法治化轨道。


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同时,对行政机关的约束还重点体现在以下几个方面:



首先,是体现了便民原则。公章越少的政府就是越好的政府。行政许可法的出台,在设定主体、许可范围等方面的规定体现了精简的原则,在具体的实施程序上也体现了这一原则。从申请受理条件、办理许可和颁发期限的规定,到其它各个方面也都有充分体现,如行政许可不得收取任何费用,即减轻了申请人负担、制止了乱收费问题,也可以起到防止腐败的作用。再如对许可申请的规定,充许以信函、电报、电传、传真、电子数据交换、电子邮件等方式提出。申请人与行政机关办理许可人员可以不直接接触,不用直接见面,申请人即减少了往返奔跑的费用,又可防止直接见面进行的暗箱交易。另外,行政机关推行电子政府,在行政机关的网站上公布行政许可事项,方便申请人采取数据电文等方式提出行政许可申请,也提高了办事效率。同时人们也会看到,公章少了,并不等于政府可以撂挑了、甩责任了,相反,法律确定给政府的责任更大了,政府必须认真履行法定职责,更好地发挥政府职能,义不容辞地提供政策服务,做好社会的“守夜人”,真正做到执政为民,以不辜负每一位公民的信任。


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其次,以法律程序实现法律正义的原则。科学合理的程序是法律实施中实现公正、公开、开平的保证。行政许可法的出台和实施,正是我国政府的管理方式在发生着深刻变化的标志。一位行政法学学者这样评价:“政府角色深刻的转变拉开了序幕”。同时,也应看到,依法行政也是我国加入世界贸易组织后的客观形势需要。世贸组织有关协定明确要求,行政许可程序应当公开、透明和简化,行政许可的实施也应当以公平、公正、透明和可预测的方式实施,我国政府对行政许可做出了九个方面的承诺。这些承诺的内容基本上都是程序性的。行政许可法在许可的设定和实施等各个方面都做了明确的程序性规定。行政相对人的合法权益在受到损害时,就可以依照法定程序寻求法律救济。一般有这样几种情形。一是行政机关的违法设定,可以向他的上级机关反映,上级机关可以依法撤销该违法行为。人大常委会有权撤销政府的不适当的法规、规章和行政规定。二是行政机关违法实施行政行为,如申请人符合申请条件而不予受理、或行政机关逾期不予办理行政许可的,申请人有权依法提起行政诉讼和行政复议。因为现行的行政诉讼法只受理行政相对人对具体行政行为不服提起的诉讼,对抽象行政行为提起的诉讼不予受理。但行政复议法却规定,行政相对人申请行政复议时,可以一并对抽象行政行为提出审察申请。因此,因为许可设定等抽象行政行为违法给行政相对人造成损害的,可以通过申请复议,同时对该抽象行政行为进行审察。三是行政相对人对自己所受到的损害有要求赔偿和补偿的权利。行政机关违反法定条件滥用职权给公民、法人和其它组织造成损失的,可以通过诉讼程序寻求到法律救济。


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第三,有利于防治腐败现象。防治腐败问题,是制定行政许可法的一个最基本的出发点。该法的绝大多数条款,都是始终着眼于防止行政机关在设定和实施行政许可当中的腐败问题。一般来说,权力没有条件限制和权力运作不透明,往往是产生腐败的两大原因。如行政许可法对操作期限做了明确规定,行政机关必须在法定的期限内办结。有了这个法定的操作期限,行政机关在无故拖延的情况下,对相人就可以申请复议或提起行政诉讼,从而启动了法律程序,以行政机关不作为把行政机关推上被告席。再按照责任行政原则,追究有关人员的责任。如渎职、失职等,情节严重的,移交司法机关处理,可能会受到刑事责任追究。这样,就使行政机关办理行政许可事项有了一个严格、规范的约束机制,使行政行为更加科学、规范、合理、高效,从法律制度上防治腐败问题的发生。



三是对行政相对人、被许可人的监督检查。许可法规定,行政机关通过核查反映被许可人从事行政许可事项活动情况的有关材料,履行监督责任。行政机关依法对被许可人从事行政许可事项的活动进行监督检查和处理的情况应建立档案,公众有权查阅案卷。这一规定一方面赋予行政机关对行政相对人的监督检查责任。许可法对行政相对人的监督检查的规定是必须的,因为行政许可并不是盖一个公章就了事,没有强有力的监督检查,也就没有行政许可秩序可言了。同时,从许可法的立法目的上来讲,行政许可的一个主要功能就是控制风险、防止危险,这是绝大多数行政许可的作用。如开办煤矿要办理安全生产许可证,就是为了保障矿山的生产安全。但是,许可证发放了,煤矿事故还是会发生的,为什么呢?因为一些煤矿不是按照办证时的条件进行开采活动,许可证发到手后,可能会降低了安全生产基本条件,或放松对安全生产的管理。许可法把行政许可的实施权,延伸到对被许可人的活动的监督环节。通过一方面不断健全和完善监督制度,另一方面在具体监督活动中要努力做到监督到位、监管有力。以最大限度地防止危险或事故的发生。行政许可法在总结过去经验的基础上,重点做了这样几项规定。一是在申请环节上,对申请许可的规定,申请人在申请行政许可时,要如实地反映情况和提供真实的材料,申请人要对其提供的材料实质内容的真实性负责。行政许可申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料听,行政机关不予受理或者不予行政许可。被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的,应当予以撤销,必要时行政机关还应当依法给予行政处罚;对提交虚假材料和反映虚假情况的当事人,如果他的申请事项涉及公共安全、人身财产安全的,法律规定除了给予相应的处罚外,还要剥夺一年的申请权,以此防止当事人的侥幸心理。二是在取得许可证的环节上的规定,当事人采取欺骗手段取得了行政许可,由于工作人员的疏忽和其他原因没有被发现,除了要撤销以外,还要给予其他的行政处罚,而且对许可的事项涉及到人身健康安全的还要剥夺三年的行政许可权利。三是对行政许可的出借、出租、非法转让等行为规定了相应的法律责任,对违反这些规定的行为给予必要的制裁。除法律和法规规定充许转让的以外,行政许可原则上不得转让。法律规定可以转让的,主要是通过拍卖和招标实现的。多数的行政许可,由于是对特定的条件和特定的对象发放,所以不得随意转让。这是该法中的一条重要的法律原则。四是对被许可人从事被许可的活动的监督环节上的规定。监督方式一是书面监督,二是实地检查,包括检验、检测等手段,三是个人和组织的举报,即实行群众监督。行政机关在行使监督检查权时具体一定的灵活性和一定程度的自由裁量权。这是适应复杂多变的现实情况所必需的,是法律适用中适当原则的具体体现,是有利于维护法律正义和实现执法公正的。


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三、监督检查的手段



一般来说,监督检查的手段应包括监督检查的方式和在监督检查中发现问题的处理方式。其中监督检查的方式在前面已说过,主要是书面检查为主,辅以必要的实地检查手段。这里所说的主要是在监督检查中发现问题后,如何处理的方式。实际上,也就是依法给予法律制裁的方式和手段。我们在执法实践中常常听到有人说这样的话,我们煤矿安全监察机构没有强硬的制裁手段,不象工商、税务、海关乃至公、检、法等部门,可以直接对行政相对人采取强制措施。所以,往往对一些矿主的违法行为无可奈何。罚款单子下了,人家不交款,也没办法,即不能去强制执行人家的煤炭等产品或其它财产,也无权查封、扣押、冻结。在有的地方,把井口贴了封条,你前脚走了,他随后就把封条一撕,继续从事生产活动,所以,出现了执法手段落不下去的问题,执法文书如同一纸空文,人家喜欢执行就执行,不愿意执行,你也没有进一步的强制手段。在参加的几次培训交流会上,也常听到类似这样的声音。如果这一问题不能彻底解决,势必影响执法威信,势必会造成进一步的恶性循环,乃至于这个机构的存在与否都将成为一个被讨论的问题。当然,之所以提出这些问题,也许有着更为深刻的原因,这个不是今天所能讨论的。我们要做的是,如何行使好法律赋予我们的权力,如何用好用足法律手段,以加强煤矿安全监察力度,这才是值得我们研究和探讨的现实问题。


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行政许可法中规定一些监督检查中发现问题的处理或制裁手段,如责令改正、撤销、吊销等,在实际执法实践中还不仅限于这些手段,与该法相配套的一些法律法规中规定的很多措施都是可以依法适用的。其中最重要的是《行政处罚法》。对我们来说,刚刚通过的《安全生产许可证条例》中也特别规定了一些相应手段。在研究这个问题之前,有必要对我国现行法律规定的行政制裁手段做一下总体的认识。从行政法学意义上来讲,行政制裁手段可以具体归纳为这样两个方面。一是行政强制,二是行政处罚。抛开公、检、法、司等机关所具有的限制人身自由等手段不谈,仅就法律规定所赋予我们煤矿安全监察机构的法律手段来说,一般可以包括这些。一是在行政强制方面,《煤矿安全监察条例》中设定了四种:1、责令停止作业,2、责令限期改正,3、责令关闭,4、责令停止使用(设备、用品)。需要说明的是,行政强制如果对行政相对人造成损害,行政相对人的法律救济手段是受限的。例如一般不能提起行政诉讼等。《煤矿安全监察条例》中规定,凡独眼井生产的一律予以关闭,就属于行政强制,虽然这是一种较为严重的制裁,但如果企业矿主不服,也不能通过行使提起行政诉讼的权利而得到法律救济,法院对于行政相对人因对行政强制不服提起的诉讼是不予受理的。二是在行政处罚方面,在《行政处罚法》中设定了七个种类:1、警告,2、罚款,3、没收违法所得、没收非法财物,4、责令停产停业,5、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照,6、行政拘留,7、法律、行政法规规定的其他行政处罚。但在我们常用的主要的执法依据《煤矿安全监察条例》中实际上只设定了四种:1、警告,2、罚款,3、吊销采矿许可证(注:需移送地质矿产部门依法吊销,我们无权直接做出吊销决定)、决定吊销煤矿生产许可证(注:交由地方政府主管部门即发证部门去收缴,我们不能越权直接收缴。我们所做的是,下达处罚决定书),4、责令停产整顿。另外,对于构成犯罪的,还有建议追究刑事责任等(此外,构成民事侵权的,还有赔偿损失等)。在此后颁布的《安全生产法》以及国家局1至7号令中也有相应的规定,可以继续归纳。


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上述这些手段是我们可以直接行使的,还有很多没有直接规定由我们行使的手段,我们可以间接行使,并非不能行使。如没收非法财物、没收非法所得,以及查封、扣押、冻结等手段,法律规定由煤矿安全监察机构直接行使的,就直接行使,没有规定的,可以依相应的法律程序,交由其它部门间接行使。就是说,要放开眼界,除了上述实体性手段外,还有程序性手段。要做到实体性手段与程序性手段并用,以实体性手段为主,以程序性手段为辅。发挥出煤矿安全监察执法的整体优势、合力优势,是可以极大地加强煤矿安全监察执法力度的。事实上,我们完全可以做到这些,在这些所有的相关程序中我们都应该争取主动权,要以开放的眼光,大局的观念,从全部执法体系的高度来看待执法监督问题,把我们研究和关注的焦点从监察执法的具体的实体性手段中超脱出来,我们的煤矿安全监察执法工作是大有可为、大有作为的。


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发布时间:2010-10-30

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