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以公共风险为导向完善我国社保制度

2010年06月26日 02:35 经济参考报 刘尚希 张晓云 王敏我要评论0字号:T |T

刘尚希,男,1964年9月出生于湖南省桃江县,现为财政部财政科学研究所副所长、研究员、博士生导师。国务院政府特殊津贴专家。作为改革开放后培养出来的新一代博士,注重经济学研究的实践性和本土性,从我国改革与发展的实践出发,撰写了一系列论著、论文、调研报告和政策建议,其内容涉及宏观经济、收入分配、公共风险、财政风险、公共财政、公共政策等方面。图片来源:经济参考报

社会保障制度既能化解可获得性消费风险,但也会引致新的公共风险。在不确定的世界中,风险无法消除,我们能做的只能是权衡风险———规避大的风险,选择小的风险。历史地看,世界各国社会保障制度的建立和完善无一例外地都是消费领域的公共风险在危机的推动下实现的。从这样一个视角来观察,作为后建立社会保障制度的发展中大国,如何进一步健全我国的社会保障制度,应有风险思维,应以我国新时期的公共风险为导向。他山之石,可以攻玉,但不足为凭。

个人消费风险与公共性消费风险

个人消费风险

个人消费风险是指居民个人通过自己的劳动满足其基本生活需求过程中所遇到的消费不确定性导致的。

个人消费风险在不同的历史时期和发展阶段有不同的表现,但就其状态而言,发达社会要比不发达社会更加扩散。如农业社会时代,个人消费风险主要来源于个人或家庭成员生、老、病、残、伤等而导致的生活困境以及自然灾害、战乱等带来的生存危机;而现代工业社会,在农业社会存在的致险因素基础上,又出现了因工业事故、职业病、失业、产品质量不安全、环境污染等因素而导致的新的消费风险。

公共性消费风险

公共性消费风险,或者说消费领域的公共风险是由居民个人消费风险积聚转化而来的。所谓“公共风险”,即能够产生“群体性(或社会性)影响”、又无法由社会个体承担的风险。

1.公共性消费风险的内容

从内容上看,公共性消费风险包括三种:

一是可获得性风险———买不起的风险。即没钱或钱不够而买不起的风险,如食品、教育、医疗、养老等,如果没钱就不能消费。在历史发展过程中,这类风险主要依靠家庭、家族或社区居民相互之间的帮助来化解,以及社会的慈善机构来分担部分风险。但随着工业化和城市化的推进,社会化和公共化程度不断提高,经济社会系统变得日益复杂,其不确定性也大大扩散,使居民个人的可获得性消费风险随之增大。在这种情况下,仅仅依靠家族、狭小地域范围内的居民互助,或依靠商业保险,已经显得远远不够了,政府的介入已经不可避免。

英国、德国这些工业化、城市化较早起步的国家,也是政府率先介入居民消费风险的分担,即通过建立社会保障制度来化解公共性消费风险,以规避对经济社会带来的冲击。这样就截断了公共性消费风险的蔓延,可以避免产生更大的公共风险或变成现实的危机。

当历史的经验升华为一种价值观,并成为国际社会的主流价值观时,保障每一个居民个人的基本消费就成为了政府不言而喻的法定责任和道德义务。对于那些起步较晚的、或正在推进工业化的国家来说,政府分担居民个人消费风险的责任就不再需要通过公共性消费风险或危机实际发生之后才获得这种认识。在现代社会,以政府为主体来分担居民个人消费风险已经成为天经地义的事情。

二是可及性风险———买不到的风险。即有钱也买不到所期望的产品和服务的风险,如洁净的水和空气、流行病防治、宜居的环境、良好的治安、放心的消费等。这种可及性消费风险从一开始就是公共风险。

三是信息不对称风险———买得到,但不安全的风险。对如汽车、各种家电、家具、食品、药品的质量以及医疗、教育的有效性等,由于受知识分工的限制,人们对此类消费品的质量和安全性是不清楚的,往往是被动接受,等到出现了严重后果才知晓。这类消费风险只有依靠政府的严格监督和严密的法律体系才能把消费者与消费对象之间的信息不对称风险降到最小。

2.公共性消费风险与公共消费

由于消费者所处环境过程的不确定性、多样性和复杂性,产生公共性消费风险的路径也是多样而复杂。现代经济社会的复杂性在呈几何级数扩展,不确定性成为其越来越显著的本质特征。由此而衍生的公共性消费风险也会层出不穷,原有风险化解了,新的风险又会产生。但从一定阶段的公共性消费风险状态来观察,主要的原因是与政府提供的公共消费相联系不足,尤其是社会性消费不足。

从消费的变化趋势来看,公共消费的作用越来越重要,除了保险市场、慈善机构可以分担部分消费风险之外,其余的消费风险都会以公共风险的形式依赖于公共消费来化解。这不仅表现在消费对象方面,如食品药品、教育、保健、住房;也反映在消费环境方面,如生态环境、社会治安等。公共消费的扩大可以促进居民消费水平与质量的提高,公共消费不足则会给居民带来消费风险。我国一度推行的公共领域市场化改革,如教育产业化、医疗卫生市场化,虽然缩减了公共消费支出的压力,但给居民消费带来了一系列风险,导致居民消费长期处于相对萎缩状态。我国社会最终消费率这些年来之所以不断下降,于此密切相关。

社会保障制度的功能是防范可获得性风险

在上述三类公共性消费风险中,第一类风险即消费的可获得性风险在现代社会主要是依靠社会保障制度来防范的。

在没有建立社会保障制度以前,可获得性消费风险的化解主要有以下途径:一是家庭,二是家族和邻里互助,三是慈善,四是商业保险。

但与不断增大的可获得性消费风险相比较,上述方式显得力量不足。更重要的是,可获得性消费风险渐渐转化为公共风险,对社会稳定、经济增长产生越来越大的负面影响。例如我国十多年来国民消费率的不断下降,导致了内需的萎缩,使宏观经济变得脆弱,可持续风险加大。发达国家都曾经历过消费萎缩所导致的公共危机。在这种情况下,以国家的力量来分担和防范这类消费风险成为世界上多数国家的选择。社会保障制度也就应运而生。

社会保障制度一旦建立起来,作为一种工具,其作用的直接指向是消费风险,收敛了公共性消费风险,同时也降低了整个经济、社会的不确定性,起到了防范其他公共风险的作用。

从公共消费对居民私人消费的影响来看,前者对后者具有“挤入效应”和“对冲效应”。社会保障提供的公共消费,减轻了家庭的负担,如老人、失业、伤残等风险成本转换为公共承担,这样就可带动居民私人消费。无论是在经济危机时期,还是遭遇个体私人风险的情况,家庭消费都不会因此而急剧萎缩。同时,社会保障提供的公共消费化解了公共性消费风险,对冲了居民对未来预期的不确定性,从而有利于稳定当前的消费行为。“挤入效应”与“对冲效应”综合产生的效果是稳定社会消费需求,而且对短期消费需求与长期消费需求具有粘合的作用。这同样有利于收敛经济风险。

公共性消费风险是推动社会保障制度建立和完善的动力

作为一种正式的制度安排,社会保障不是一日建成的,是在一个多世纪的历史过程中逐步形成和不断完善的。各种不确定性引致的公共性消费风险,成为社会保障制度成型的原始动力。

18-19世纪工业化与德国社会保险制度的建立

18-19世纪工业革命时期,大机器广泛使用,雇工也大量增加,技术与设备的简陋,加上资本家为了获取最大利润以强迫工人在有毒有害的环境中作业,致使工伤事故不断发生。大量伤病使许多家庭陷入生存危机。社会矛盾也就随之加深。因此,通过安抚受伤者及其家庭来化解这种公共风险,成为当时亟待解决的问题。1883年德国《疾病保险法》首先获得通过。1884年,《工伤保险法》也获得通过。至此,社会保障制度从济贫、救助阶段上升到保险阶段。

20世纪30年代世界性经济危机与美国社会保障制度的建立

1929-1934年爆发了历史上最大的一次资本主义世界性经济危机。严重摧毁了美国的经济,也严重摧毁了许多美国家庭的消费。“失业,仅次于战争,是我们这一代蔓延最广,噬蚀最深,最乘人不防而入的恶疾,是我们这个时代西方特有的社会弊病。” 由于胡佛领导下的联邦政府面对大萧条无所作为,对各州的救援行动也没有给予响应,美国许多家庭的生活状况达到了崩溃的边缘,最终导致了胡佛的下台。1933年罗斯福就任美国总统时,全国面临着骚乱、暴动甚至革命的危险。

罗斯福上台之初采取了两条措施来应对大危机:一是举办公共工程;二是实施了一系列社会保障项目。罗斯福把整个联邦政府都投入到救助的社会运动当中,举办了大量的公共工程,为成千上万失业者提供了就业的机会,部分居民消费状况有所改善。1933年5月,罗斯福签署了“联邦紧急救济法”,并依据该法建立起第一个全国性救济机构“联邦紧急救济署。”政府把紧急救济的重点放在紧急救助项目,但是实际上涵盖了失业救济的所有方面。罗斯福政府的政策化解了公共性消费危机,打消了美国社会弥漫的悲观失望情绪,成功恢复了人民对国家基本制度和经济状况的信心,阻止了危机的恶化和蔓延。但是,由于“联邦紧急救济法”仅只是一种临时性急救措施,在举办的公共工程完结之后,大约400万人又重新加入了失业的行列。这迫使罗斯福考虑更加长远的措施,这些措施不仅要包括紧急时期的救助计划,还要有防止危机再次发生时的基本消费保障计划。

1935年8月14日罗斯福签署了《社会保障法》。该法为美国社会设置了两道防线:缴费性的社会保险和公共援助。该法确立了老年保险(抚恤金)、需要帮助的老年人的公共援助、失业保险(补偿金)、孤寡、残障儿童和盲人的公共援助以及资助州和地方公共健康事业的联邦项目。成立了联邦社会保险署,管理全国社会保障事务。“新政”使美国基本上摆脱了经济危机,挽救了美国的自由资本主义。

二战以后的社会危机与英国福利国家的形成

发端于美国上世纪30年代的大萧条严重打击了英国的经济,使英国经济长时间陷入十分困难的境地。二战爆发后不久,英国的经济受到极大破坏,人民生活贫困,处境悲惨,而英国传统的旧的济贫制度已经不能满足需要。1942年,英国根据著名的《贝弗里奇报告》开始对社会保障制度重新建设。报告中确定了个人和家庭的最低消费支出需求,包括食品、衣物、燃料、照明、房租等。从1945年开始,英国政府又先后颁布《社会保险法》、《国民卫生保健服务法 》、《家庭补助法、《国民工伤保险法》、《国民救济法》以及主管国民保险部门的《国民保险法》,加上其他有关政策法令,使英国成了社会保障法律最完备的国家。英国的保障制度包括人民生活的方方面面,形成了一个完整全面的、从摇篮到坟墓的国民保障体系。

社会保障引致的公共风险

社会保障是一个复杂的制度体系,一方面,它化解了公共性消费风险,避免了公共性消费危机对经济、社会的冲击,另一方面,它也引发了新的公共风险。一般而言,有三个方面,即道德风险、过度保障风险和刚性风险。

道德风险

斯蒂格里茨在研究保险市场时发现了一个经典的例子:美国一所大学学生自行车被盗比率约为10%,有几个有经营头脑的学生发起了一个对自行车的保险,保费为保险标的15%。按常理,这几个有经营头脑的学生应获得5%左右的利润。但该保险运作一段时间后,这几个学生发现自行车被盗比率迅速提高到15%以上。这是因为自行车投保后学生们对自行车安全防范措施明显减少。在这个例子中,投保的学生由于不完全承担自行车被盗的风险后果,因而采取了对自行车安全防范的不作为行为。而这种不作为,就是道德风险。

政府通过强制性手段实施的社会保障能够有效地避免逆向选择,但不能有效地防范道德风险。只要风险与利益存在不对称关系,道德风险就不可避免。因此,道德风险存在于任何一种社会保障制度当中。

过度保障风险

20世纪70年代以来,西方工业化国家,特别是北欧福利国家逐渐出现了社会保障危机,一方面是这些国家的社会保障支出日益庞大,入不敷出;另一方面,这些福利国家的企业负担愈益加重、成本提高、积累不足。社会保障支出过高,制度缺乏效率所导致的公共风险———经济增长放缓、经济脆弱性加大———已经有所扩散。因此,社会保障水平要量力而行。

国内、国际文献中关于社会保障水平问题的研究很多,例如,有学者(穆怀中,1998)根据老年人口、失业率等参数,运用道格拉斯生产函数提出了社会保障适度水平的测定模型,并依据此模型测定我国现阶 段 社 会 保 障 支 出 占G D P的 上 限 为26.16%。要找到一个最优的社会保障水平也许难以做到,但关注一定时期社会保障的经济承受能力却是十分必要的。尤其是对我们这样一个发展中大国来说,使社会保障水平保持在经济承受能力的范围之内,是经济、社会可持续的前提条件。

刚性风险

社会保障水平具有刚性,只能调高不能调低,保障基线一旦上去,往回调往往引发巨大风险,这使得社会保障水平越来越高。如果起点过高,或者社会保障支出增长过快,超出政府财政的承受能力,一旦形成骑虎难下、进退维谷的态势,财政风险、社会压力、经济衰退等公共风险就会接踵而至。倘若维持不断增长的保障水平,就必须增加税收,对经济增长、就业产生负面影响,还有可能引发社会矛盾。但如果降低社会保障水平,其政治风险更大,严重时可能会造成政府更替。

1978年的第二次石油危机严重冲击了英国的经济,而此时已经经过几十年发展的社会保障制度又成了英国的一个沉重包袱。1979年,以撒切尔夫人为首的保守党政府上台。撒切尔和保守党政府试图通过改革社会保障制度以摆脱经济困境。从1979年开始,陆续削减了一系列福利开支,这样的改革付出了沉重的代价,改革“引起了工人的普遍反对,引发了罢工浪潮。撒切尔政府在负担沉重的社会保障制度面前举步维艰,该政府也在1990年的大选中失败。

(作者单位均为财政部财科所)

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社会保障的经济性功能

平衡需求功能。社会保障通常还被称为调节经济的“蓄水池”,具有非常有效的平衡需求的作用。当经济衰退而失业增加时,由于失业给付和社会扶助,抑制了个人收入减少的趋势,增加失去职业和生活困难的人们的购买力,从而具有刺激有效需求的作用,一定程度上促进了经济复苏;而当经济高涨失业率下降时,社会保障支出相应缩减,社会保障基金规模因此增大,减缓了社会需求的急剧膨胀,最终又使社会的总需求与总供给达到平衡。

国民收入再分配功能。社会保障的一般属性是国民收入社会化消费的一种再分配形式,它通过立法,以强制手段对国民收入进行再分配,从而减缓贫富差距,以保证社会成员在特殊情况下的基本生活需要。

调节投融资功能。社会保障的资金是直接来自于保险费、财政补贴以及资金运用增值的收入,具有较高的稳定性,尤其是经过几十年的积累,在许多国家,社会保障基金已成为国家调节投资的一大支柱。通过社会保障基金的筹集、储蓄与给付,直接影响着国民储蓄与投资,并通过基金的运营而对相关产业经济的发展格局产生直接调节作用。

保护和配置劳动力功能。在市场经济条件下,社会保障是保护劳动力再生产和促进劳动力合理流动及有效配置的重要制度之一。

中外社会保障制度所发挥的作用

纵观世界各国,可以发现这样一个有目共睹的现象,即凡是追求社会公平并想获得和谐发展的国家,必定高度重视社会保障制度的建设;凡是社会保障制度健全、完备的国家,都可以说是和谐发展的国家。19世纪80年代在德国产生,就是为了化解当时尖锐对抗的劳资矛盾和缓和德国工人阶级的反抗,迄今全世界已有170多个国家不同程度地建立了自己的社会保险制度。20世纪30年代美国将建立社会保障制度作为罗斯福新政的重要内容,于1935年通过综合性的社会保障立法并由此确立其社会保障制度,不仅有效地化解了全球性经济大危机带来的一系列国内社会问题与社会矛盾,而且有助于美国经济持续多年的高速发展和社会文明的进步。20世纪40年代末英国率先建立福利国家,迅速化解了第二次世界大战期间因希特勒德国狂轰滥炸等放大了的各种国内社会矛盾与阶层对抗,更是将社会公平正义与社会文明程度提高到一个崭新的高度,福利国家亦风靡一时,被西欧、北欧等欧洲国家和加拿大、澳大利亚等众多国家所仿效,并成为这些国家走进和谐社会、实现社会公平的制度保障。日本在战后的经济发展奇迹,事实上也与其迅速建立、健全自己的社会保障体系密切相关,因为接近福利国家水平的社会保障制度为日本经济的起飞和持续增长奠定了稳定与公平的社会基础。即使是韩国、新加坡等新兴工业化国家以及中国台湾、香港地区,也都在通过努力健全自己的社会保障体系来促进社会公平与社会和谐,那种单纯、片面地追求经济增长的时代已经被这些国家或地区摒弃。

从现代来看,我国政府十分重视社会保障制度的建立和发展,特别是十一届三中全会以后,国家把社会保障制度建设提上来议事日程,制度取得了长足的发展,基本建立了与社会主义政治、经济体制相适应的社会保障制度体系框架,有力支持了国有企业改革和经济结构调整,使人民群众的基本生活得到保障,为社会、经济的发展起到了保驾护航的作用。

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