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养老保险个人账户投资管理如何走出两难困境

2010年07月30日 11:02 中国经济时报我要评论0字号:T |T

我国实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度。在财务模式上,前者采用现收现付制,后者采用基金积累制。但两个账户未分开管理,统筹基金可以向个人账户透支,造成个人账户“空账”运行。有关省份正积极开展做实个人账户试点,截至2008年末,13个试点省份共积累基本养老保险个人账户基金1100多亿元。个人账户做实之后,随之面临的是投资管理模式的选择问题,但无论是采取政府管理模式还是私营化管理模式,都将面临困局。

个人账户的政府管理模式不符合我国国情

个人账户养老金的实质是政府主办的强制公积金。国发199726号文将养老保险个人账户作为一个计发方法,个人账户实际上成为一个“名义账户”;财务上实行养老基金混账管理,允许“统账”基金相互调剂使用。国发200538号文件指出要“做实个人账户”,把个人账户养老金定位成一项职工个人缴费,国家给予税收优惠并承担管理责任,财政不兜底的强制公积金项目。员工的养老金积累额取决于账户投资回报率。

政府管理模式和强制公积金制度发挥作用需要两个前提,一是一国经济处于低储蓄率时期,按照新古典经济增长方式,当经济处于总储蓄不足时期,通过强制公积金积累养老基金,帮助提高国民储蓄,使利率降低到适当水平,有利于促进投资和经济增长。二是政府投资管理的高效率,以及公众对政府投资行为的必要监督。

但是,政府管理模式的实施条件在我国尚不具备。一是中国属高储蓄国家,下一步我国经济转型的关键是降低储蓄率,提高国民消费率。政府似无必要强制推行公积金制度以提高国民储蓄。二是政府投资的收益率不高。我国各级政府进行金融投资把追求安全性放在首位,目前只能投资于银行协议存款和国债,年均回报率大约3%左右,扣除通货膨胀率,实际回报率远低于我国实际工资增长率与工作人口增长率二者之和。此外,政府投资基础设施和实体经济的回报率似不应高估。三是投资决策的激励约束机制难以构建,在政府相关决策部门中,谁应当为养老险个人账户的投资决策失败承担责任?如何激励投资决策者尽职尽责?都是难题。四是一旦放开国内外投资渠道,将加剧金融风险向政府集中。

何况,政府管理模式少有成功先例。

个人账户的私营化管理模式背离基本养老保险本意

一国养老金体系可分为基本养老保险和养老金市场。前者的目标是“保基本、广覆盖、可持续”,保障老年人的基本生活,消除老年贫困。后者的目标是在“劳有所养”的基础上,提高老年生活质量,为国民熨平生命周期内的消费水平。

由政策目标出发,基本养老保险应具备四个特征:通过代际转移筹资来为退休者提供低水平的长寿保险;政府集中管理,通常纳入政府预算;主要管理国民低收入风险、个人短视风险、长寿风险以及金融市场波动风险;采用现收现付制待遇确定型或者现收现付制缴费确定型财务模式。

个人账户私营化管理模式的关键是由职工负责选择金融机构管理账户资产。个人退休账户产权私有以及投资风险个人承担,理所当然应由职工享有投资决策权、知情权、监督权和转移权等。如果由政府代替职工做出选择,将违背个人账户的私人产权属性,因而缺乏正当性。在个人账户私营化管理模式下,政府不从事个人账户投资管理,自然无需承担投资风险,也无需为账户积累承担任何责任。

这里的悖论是,按照个人账户私营化管理模式的上述制度安排,个人退休账户已经不具备基本养老保险的任何特征,完全成为职工平滑生命周期消费、在政府诱导下做私人长期储蓄安排。一个产权私有、风险个人承担、市场化管理的个人账户养老金制度已无基本养老保险的任何内涵。

如何走出两难选择困境

我国基本养老保险个人账户管理体制陷入两难选择困境的原因在于政府似乎太过雄心勃勃。现行统账结合的基本养老保险制度,既力图体现传统意义上社会保险的社会互济、分散风险、保障性强的特点,又试图借鉴个人账户模式的长处,强调职工的自我保障意识和基金保值增值。解决之策在于“政府的归政府,市场的归市场”,政府只负责基于现收现付制的社会统筹账户,个人账户不再属于基本养老保险范畴,完全交给市场。

第一,基本养老保险制度仅需保留现收现付制。

对现收现付制在应对人口老龄化当中的能否发挥“保基本”的作用无须过虑,应对人口老龄化的关键是靠实体经济的支撑。目前,养老金制度主要有三种财务模式,分别是基金积累制缴费确定型、现收现付制待遇确定型以及现收现付制缴费确定型模式。养老金制度无论采用哪一种模式,只要一个经济的最优储蓄率能够得到保证,养老金增长的物质基础是完全一样的,即养老金增长的物质源泉只能是下一代工作人口的增长和他们劳动生产率的提高。

为了应对未来人口老龄化高峰来临,保证现收现付制的可持续,政策的着眼点应是强化未来养老的实体经济基础,国家应对人口老龄化战略的重点应从“以钱为本”转移到“以人为本”。一是为老龄化高峰期准备劳动人口。包括尽快放开计划生育政策,通过加强健康促进和疾病预防以保证老龄化高峰期来临时60—70岁之间的老龄人拥有劳动能力和就业能力,以及逐步推迟退休年龄。二是提高劳动生产率。包括进一步推动企业制度改革,让劳动者迸发不断创新和进行人力资本更新的积极性。加快教育体制改革,提高国民人力资本积累水平。

第二,把个人退休账户作为多层次养老金市场的组成部分。

为了维系中产以上阶层正常的老年消费水平,我国有必要大力发展养老金市场。个人退休账户作为养老金市场的重要载体,要发挥独特作用,一是可以为没有被雇主养老金计划覆盖的个人提供税收优惠计划。二是解决雇主养老金的可携带性,在员工工作变动或退休时,个人退休账户可保留从其雇主养老金计划转入的资产,使得养老金市场适应于劳动力市场的流动性。个人退休账户的发展离不开政府营造良好外部政策环境,包括提供财税支持、监督相关金融机构的市场行为以及构建全国统一的个人退休账户登记平台。(阎建军:中国社科院金融研究所)

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