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住房保障与商品房市场既相辅相成 又矛盾冲突

2010年09月19日 17:21 第一财经日报 艾经纬我要评论0字号:T |T

本轮房地产调控以来,保障房被赋予了极大的重要性。在当前楼市胶着之时,市场在预期新一轮房地产调控会以何种形式出现,保障房政策在其中又将扮演何种角色?

就此,第一财经日报《财商》记者近日专访了住房和城乡建设部政策研究中心房地产研究处处长文林峰。

文林峰认为,住房保障与商品房市场既相辅相成,又有矛盾和冲突,加大保障性住房建设力度后,相当多的人退出商品住房市场,会适当减少一些购买需求,缓解供需矛盾,但是加大保障性住房的供地规模,一定会减少商品住宅的供地量,这在一些商品住宅供不应求的城市,会进一步加剧供应关系紧张的矛盾,也容易导致稳定房价的任务更加艰巨。

政策

《财商》:从1991年算起,住房保障政策已经走过了19个年头,对于政策的演变过程,你是怎么理解的?

文林峰:中国政府历来重视对贫困家庭的社会保障工作,住房保障作为社会保障体系的重要组成部分,伴随着社会经济的转轨和住房制度改革进程,经历了起步、发展和不断完善的过程。

一、起步于上世纪90年代的经济适用房。1991年12月31日国务院颁发了《关于全面推进城镇住房制度改革的意见》,首次提出了建设经济适用房的新思路,并以集资合作建房方式为主,这对于促进住房制度改革、解决广大城镇职工购买较低价格的住房发挥了重大作用。

1994年,国发43号文《关于深化城镇住房制度改革的决定》,再次提出此概念,这时的经济适用住房并不是现在特指的一种房屋供给形式,而是一个综合概念。整个90年代中前期,在房地产市场未真正起步时,与实物分房并行推进的商品化住房都是以这两种住房供应形式为主。

二、1998年正式确定住房保障供应方式。1998年,《国务院关于深化城镇住房制度改革加快住宅建设的通知》,第一次明确提出了构建新的住房供应体系,即为最低收入家庭提供廉租住房,为中低收入家庭提供经济适用住房,为中高收入家庭提供商品房。

从1998年开始,全国经济适用住房发展迅速,按照政策要求,凡是房价收入比在6倍以上的城市均应建设经济适用住房。1999年、2000年、2001年,经济适用住房建设投资占商品住宅投资的比重分别达到17%、16%和14%,处于历史最高峰期。

1999年,原建设部以第70号令颁发了《城镇廉租住房管理办法》,指导全国廉租住房制度建设。2004年,原建设部在总结经验的基础上,修订了管理办法,颁布了《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》。

1999年,为配合住房制度改革,增强广大职工进入住房市场化后的购房支付能力,国务院发布第262号令,即《住房公积金管理条例》。

廉租住房、经济适用住房与住房公积金共同构成了住房制度改革后的新型住房保障体系。

但是,从2004年开始,在土地收入成为很多地方政府的第二财政后,住房保障投入逐年减弱,到2006年,经济适用住房投资仅占城镇住宅投资的4.5%,随着房价的不断上涨,越来越多的中低收入家庭被排斥在购买市场价商品房之外,住房保障任务日益加剧。

三、2007年强化住房保障至今。2007年8月13日,国务院出台了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》,标志着房地产业的宏观调控重点从市场转向住房保障领域。体现了政府真正建立保障住房体系的决心。

2009年制定了三年廉租住房发展规划,实物建设518万套,租金补贴191万套,加上2008年已完成的38万套,到2011年合计共完成747万套面向最低收入家庭的保障性住房。

《财商》:我们看到,目前住房保障政策被赋予了前所未有的重要性,它会不会成为房地产调控政策的重心所在?

文林峰:当前的高房价已远远超出中低收入家庭的购房支付能力,原来可以通过市场途径解决住房的家庭现在不得不高度依赖于政府的保障性住房,并且这一群体还在扩大中,加上大量外来流动人口的住房问题,可以说,现在的住房保障任务比任何时候都更艰巨。

中国房地产业的发展,还是应该坚持两条腿走路的方针,一方面坚持市场化的发展方向,尽量让大多数人通过政策的扶持和帮助通过市场来改善住房条件;另一方面,相当多的家庭还需要政府承担起住房保障的责任,需要因地制宜,根据各地实际情况,探索适合本地区的住房保障模式。

如我国香港地区的住房解决途径,低收入家庭可以耐心排队轮候政府的保障性住房,市场上的高价商品房面向中高收入家庭。

影响

《财商》:根据各地的保障房建设规划,未来两三年将有大量保障房推出,那么,这对商品房价格走势将有怎么样的影响?

文林峰:住房保障与商品房市场既相辅相成,又有矛盾和冲突。

前者指加大保障性住房建设力度后,相当多的人退出商品住房市场,会适当减少一些购买需求,缓解供需矛盾。

后者的矛盾主要表现就是在土地供应上。在土地供应能力一定的前提下,加大保障性住房的供地规模,一定会减少商品住宅的供地量,这在一些商品住宅供不应求的城市,会更加剧供应关系紧张的矛盾,也容易导致稳定房价的任务更加艰巨。如一些城市提出将拿出50%的土地建设保障性住房。两者相权衡,可能后者影响更加明显和突出。所以,各级政府在大力抓好住房保障工作的同时,要密切关注市场由此带来的新变化。

如果要解决这个问题,首先应该控制高档大户型住房和别墅项目的规划审批,现在这种趋势又有抬头迹象,其次要加大保障性住房的建设密度,适当提高容积率,尽量用较少的资源解决更多人的住房问题,特别在人多地少的大城市和特大城市,在规划控制上,应该与商品房有所区别。

体系

《财商》:对于保障房的面向对象,你觉得应该划分出什么样的范围标准,如何解决“夹心层”的住房困难问题?

文林峰:从广义上说,住房保障应该面向所有无法通过市场化途径解决住房的家庭。但我国目前实际的保障范围还是狭义的,大部分城市仅限于城镇户籍人口, 只有几个城市正在试点逐步把保障范围扩大到外来流动人口。

当前,由于存在城乡二元结构和户籍制度约束,很难完全公平地实现住房保障制度,比如农民在农村有宅基地住房,如果到城市后,再解决一次保障性住房,就相当于享受了两次住房福利,而城市人口却只有一次机会。

如果让农村打工人员交出宅基地住宅单纯享受城市的住房保障,表面上看是公平了,但实际上又带来了新的社会问题,如当打工机会减少时,如经济危机时,老家有宅基地的农民有退路回到农村,择机再出来打工,如果收回了宅基地,这部分人员无路可退,则很可能成为城市贫民,加剧了城市各方面的负担。

同时,很多大城市、特大城市还有控制人口过快增长的压力,也无法完全放开面向外来人口的住房保障。所以,打工人员的住房保障是一个相当难的问题。

关于“夹心层”的住房问题,从厦门的实践看,已经基本上走出了新路,即实行无缝对接。凡是非低收入家庭,只要无房,就可以申请政府的各类保障性住房。被保障人群可以自行选择是买还是租保障性住房。

《财商》:对于住房保障体系,你是怎么理解的?从目前的规划态势来看,由售转租会是一个大方向吗?

文林峰:住房保障体系,应该是一个综合体系,包括住房政策本身,也包括土地供应政策、税收补贴援助政策、金融支持政策等。

从我国目前的情况看,还是比较单一的住房政策,土地供应的保障严肃性和执行力度不足,从税收上看,还没有针对低收入家庭的住房支持政策,如所得税减免政策、契税大幅度优惠政策、政策性住房金融的支持等。现在住房公积金的支持力度不足,贷款利率偏高,没有向中低收入家庭倾斜,还远没有充分发挥其应有的作用。

从国外的住房保障经验看,保障方式与住房政策、市场供求关系密切相关。当住房市场处在短缺时代,政府就需要大量建设一些保障性住房,增加供应量,缓解住房矛盾;当市场趋于饱和时,则转向以租为主,或直接发补贴,由低收入家庭自己在市场上寻找合适的房源,充分利用社会房源。

我国幅员广阔,但大部分城市正处于住房短缺时期,所以,应在政府主导下建设大量的保障性住房。

对于分配方式,应将销售与租赁相结合,销售可以迅速回笼资金,缓解地方政府的财政压力,租赁方式则有利于形成长效机制,避免投机性行为。

从未来发展大趋势来看,应该是从租售并举转向以租为主。当然,这个前提是住房保障艰巨矛盾已得到初步缓解,从中央到地方已建立了稳定的财政资金支持渠道。否则,巨额的投入、缓慢的回收期,加上后续的管理与养护,将给地方政府或投资人带来相当沉重的负担。

《财商》:如果今后大力推动公共租赁房,那么,公租房的投资回报难题如何解决?

文林峰:公共租赁住房不能只依靠政府投入,应该想办法调动社会资金参与保障性住房的开发建设和运营管理。

比如,在金融上,设置长期性低利率开发贷款,专门支持租赁住房的建设;在税收上,对于参与或投入公共租赁房的企业,可以通过减免企业各项税赋,优先取得商品住宅开发用地等刺激性政策鼓励开发企业帮助政府完成住房保障的艰巨任务。

同时,对于非政府投入的公共租赁住房项目,政府应该担保租金收缴率,降低企业经营风险,因为住房保障毕竟是政府的职责。

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