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北京:由人大连续三年的推动 诉讼监督步步深入

2010年09月27日 14:08 检察日报我要评论0字号:T |T

“一要充分肯定,二要坚决支持,三要继续深化”,9月16日下午,北京市十三届人大常委会第二十次会议分组审议《北京市人民检察院深化诉讼监督工作促进执法司法公正情况报告》时,委员们这样表示。北京市人大常委会主任杜德印说:“检察机关在强化对诉讼活动法律监督工作上已经取得了初步进展和成效。可喜的是,人大同检察院和法院对深化诉讼活动法律监督、推进公正司法的认识越来越统一,这就为改善整个司法环境奠定了很好的基础。”

记者注意到,北京市人大常委会自2008年以来,已连续三次听取该市检察院关于强化诉讼活动法律监督的专项工作报告,充分体现了国家权力机关对检察权行使的支持。与前两年工作相比,这一年,北京市检察院根据市人大常委会的要求,开展了案件评查工作。这也是北京市检察机关在新形势下改进监督方式、提高监督能力的一次积极探索。

关键词:案件评查

评查报告显示:绝大部分案件的司法处理是公正的。

“搞案件评查,主要是针对当前涉法涉诉案件多、问题比较集中的情况,市人大常委会提出,希望检察机关通过加强法律监督,有效推进涉法涉诉案件的化解。”9月19日,北京市检察院检察长慕平接受记者专访时说。

据慕平介绍,评查案件来源有三:检察机关自身的信访案件、法院提供的部分案件和人大转交的信访案件,共99件。案件囊括了三大诉讼种类,其中民事和行政案件占九成。对“司法程序终结后仍然信访”的,北京市检察机关选定了84起案件进行评查。

“案源是由上述三方提供的,并非随机找的,所以都是比较典型的疑难案件。”慕平介绍说,其中有这样一个案子,有位父亲因为孩子在监狱服刑期间死亡而持续上访了14年。当时是作为正常死亡(病死)来处理的,在前期调查的基础上,检察人员发现确实存在监管人员虐待的问题。在北京市委政法委的领导下,通过彻查案件,三名责任人最终被依法追究法律责任

慕平说,检察机关通过评查发现,司法人员执法不规范甚至违法的行为客观存在,但占极少数,绝大部分案件的司法处理是公正的。导致涉法涉诉信访的原因是多方面的,包括行政执法不当、信访人法律意识和诉讼能力不强,以及当事人过高的索赔预期等,“其中,基层化解矛盾能力不足,是本次评查反映出的一个突出问题”。

“很多案件的起因都是小矛盾,如果基层组织在矛盾产生之初就及时调解、积极化解,就不会发展成不可调和且息诉难度极大的缠诉案件。”记者注意到,在归纳总结案件评查工作经验的同时,该市检察院对解决涉法涉诉信访问题及信访工作提出了对策建议。

“这次评查,检察机关站在公正的立场上,客观地分析涉法涉诉问题,对司法机关包括检察机关自身,在公正执法方面存在的问题都没有回避。”北京市人大内司委主任李小娟等委员在分组审议时,对案件评查活动给予肯定。雷德才等委员则建议将这种机制保持下去,每两三个月进行一次。

杜德印接受本报记者采访时表示:“从对具体案件的评查可以看到,检察院首先充当了法院审判工作的公证人,评查报告不仅把法院的工作情况客观公正地说清楚了,而且客观地分析出审判工作中到底存在什么问题,及时化解矛盾,提高司法公信力。现在,不仅检察院尝到甜头,法院也尝到自觉接受监督的甜头。”

关键词:主动监督

主动监督的意识可以强调,但是在思想认识不统一的情况下,把“主动监督”作为一项要求提出来,反而会弱化诉讼监督。

对成绩给予充分肯定后,北京市人大常委会组成人员更多关注“如何将这项工作推向深入”。

“检察院的诉讼监督意识一年高于一年。比如报告中提到,现在大部分区级检察院和法院都规定了检察长列席审委会制度,而且全市层面的‘两法衔接’工作已经启动,这都是非常明显的变化。但是,检察机关在行使法定监督职责上,还是缺乏主动性。”李大进委员说,报告中提到了敢于监督、善于监督、依法监督和规范监督,没有强调“主动监督”,建议将其作为工作制度提出。

李大进认为,监督的质量是从一定数量上体现出来的,现在检察机关监督的案件数量与每年法院收案、结案的案件数差距很大,建议检察机关要在监督的主观能动性上多做些文章。

刘维林委员也持有类似观点,他建议:“检察机关主动监督的意识还要不断提高。”

“无论从国家的司法制度安排,还是检察机关自身力量来说,不可能也没有必要对每个案件都进行诉讼监督。如果法院审判的权威性随便被质疑,是件很可怕的事情。”在李小娟委员看来,检察院对确有问题的案件要主动展开评查,该抗诉的抗诉;对司法程序终结但仍然长期上访的案件,要主动监督;对审判公正的案件,要帮助做好息诉服判工作。“做到这些,就是做到了主动监督,没有必要一味去追求监督的数量。”

对于主动监督,慕平的理解是,要主动发挥监督职能,做好监督工作,加大诉讼监督的力度。之所以没有把“主动监督”作为工作要求提出,主要是因为法律对检察机关诉讼监督的范围和边界没有明确的规定,在这种情况下,主动监督可能成为泛化的监督。慕平指出:“比如,对法院有错误的裁判可以提出抗诉,这是一个非常大的概念。针对起诉、批捕、职务犯罪侦查等检察职能,法律规定的监督程序和范围都比较明确,但是对诉讼监督本身而言规定得相对笼统。”在慕平看来,主动监督的意识可以强调,但是在思想认识不统一的情况下,把“主动监督”作为一项要求提出来,反而容易弱化诉讼监督。

关键词:抗诉采纳率

“如果对抗诉采纳率看得过重,提起抗诉时就会缩手缩脚,对抗诉后可能不改的案件很可能就不抗了,这样反而不利于监督。”

分组审议时,与会人员关注最多的是报告中提到的抗诉采纳率和纠正意见书回函率。“检察机关提起抗诉,是代表国家行使法律监督权力,是非常慎重的。但是,报告中反映法院对抗诉意见的采纳率却只有50%,五成的采纳率说明什么?是检察院的抗诉水平低,还是法院有抵触情绪,不愿意改判?”李建军代表质疑说。

卫爱民代表对“检察机关在办理刑事案件中发出的纠正意见回函率仅为54%”表示担忧:“不要磨不开面子,法律监督机关的意见发出去以后没有回音是不行的,检察院应该研究下一步怎么办。”

“实事求是地讲,虽然现在的抗诉采纳率比前两年都有所提高,但是与全国检察系统的诉讼监督的业务考评相比,北京市检察机关的抗诉质量和监督水平还有一定的差距。”慕平坦言,北京地区的案件审判水平总体比较高,检察机关每次抗诉的提出都非常慎重。他同时表示,在不断提高抗诉质量的同时,不宜过分追求抗诉的采纳率。

“如果对抗诉采纳率看得过重,提起抗诉时就会缩手缩脚,对抗诉后可能不改的案件很可能就不抗了,这样反而不利于监督。”慕平说,只要提出抗诉,法院就会启动再审程序,这本身就是在进行法律监督。法院是否采纳抗诉意见也不必绝对化,因为检察机关与审判机关对抗诉意见的认识有差别也是正常的。

对于纠正意见书回函率偏低的情况,慕平认为有两方面原因:一是加强诉讼监督后,各方面的考核更加严格,在可发可不发的情况下,一般都会发,不排除一些建议的质量不高。二是反映了部分执法司法机关对这种监督形式的重视程度不够。

对此,慕平表示,检察机关将采取内外结合的形式加以解决。对内,通过复查、评选和交流等形式,进一步强调监督的质量和水平;对外,则严格落实《北京市人大常委会关于加强人民检察院对诉讼活动的法律监督工作的决议》,依照决议,全市公安机关、法院和刑罚执行等单位对检察院发出的“纠正违法通知书”和“检察建议”应当认真研究,及时将相关情况反馈给检察院。

慕平说,对于确实应当知道反馈态度的回复,检察机关会先行提示,如果对方还不回复,就向上级单位抄报监督内容,对于问题比较严重的,还可以抄报同级政法委、人大常委会。

关键词:瓶颈与突破

思想认识不够统一、监督能力有待提高、民行监督力量薄弱等,都是强化诉讼监督工作的主要瓶颈。

“检察院的报告非常好,市人大常委会作出决议,要求发挥中国特色司法制度的内在优势,检察机关从上到下已经在着手研究这些问题了,而且取得了一定效果,这很好。但是,在怎样发挥中国特色司法监督机制的优势方面,还需要不断地实践和探索,不断地推进。当务之急,首先要统一思想认识。”赵义委员说。

统一认识,无疑是做好对诉讼活动法律监督工作的重要思想基础。北京市检察机关在这方面下了很大力气,不仅每年都对这项工作进行专项部署,而且,修订了基层院建设考评指标,加大权重。

分组审议时,委员们表示希望这些规则能够落到实处。用杜德印的话说:“我们就是要按照法律制度的设计抓落实。”

慕平坦言,个别领导干部对这项工作的重视程度和投入精力还不够。往往案子一多,任务一重,就容易忽视诉讼监督职能。尽管北京市检察机关在教育和考核上已经做出很大调整,但是要彻底改变这种情况还需要一个过程。

此外,通过不断完善外部工作机制,检察机关与其他司法机关和行政执法机关在推进司法公正方面逐步达成了共识。报告显示,目前,北京市检察院与市高级法院会签了《关于建立沟通机制的若干规定》,与市公安局会签了《关于进一步加强和完善公安监管执法与检察监督工作联系制度的意见》。检察机关还积极参与法院量刑规范化改革,探索对民事执行活动的监督,积极运用检察建议以及促成当事人达成执行和解等方式,促进民事执行难等问题的解决。慕平坦言,现在的工作明显比以前好做多了,但还需要不断磨合。

“加强民行监督能力”是分组审议时出现的高频词。如何在现有的法律框架下把民行监督工作做好,也是慕平一直思考的问题。

尽管这两年检察机关在不断加强民行监督的队伍力量,但是与当前对民行监督的需求还有很大差距。慕平说,民事诉讼法修改后,把民事行政案件的抗诉都提到分院以上的检察机关,使基层检察院面临如何发挥民行监督的辅助作用的难题。这个问题不解决,将会弱化基层检察院的民行监督能力和队伍素质。

对此,北京市检察机关采取了不少措施:不断调入业务素质强的检察人员补充到民行检察队伍中;进一步加强对民行检察干部的专业化培训;选派干部到法院、公安或其他行政执法部门交流学习,熟悉它们的工作程序,以提高素质和能力等。

为了激励检察干警提升监督积极性,北京市检察机关每年在各类诉讼监督案件中都会评选一些精品案件作为范本。据慕平透露,今年,还将建立一个“反面”案例数据库,收集监督方式和意见不当的案例,以便大家吸取教训。

记者了解到,在提高诉讼监督能力方面,检察机关还将陆续出台一些措施。而对制度的落实情况的检查,也列入了工作计划。

三年来,在落实决议、加强对诉讼活动法律监督工作中,慕平深感立法工作亟待加强和加快,他非常希望“法律监督法”能够尽快出台。

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