制定调解规则 创新仲调结合机制
发展中国特色社会主义仲裁事业
湘潭仲裁委员会副主任兼秘书长 邱昭开
（一）
本委制定调解规则的依据与宗旨
全国仲裁工作年会和座谈会是本委获取仲裁工作新信息、新知识、新思想、新经 验的重要平台。2000年长沙会议以来，国法办卢云华同志要求各仲裁机构高度重视提 高仲裁工作的快速结案率、和解调解率、自动履行率，强调“这三率是仲裁本质的必 然要求，也是仲裁方式改革的最主要目的”，并提出“仲裁调解在中国仲裁制度中占 有重要的法律地位”，要“加强仲裁调解的规范化、制度化、定型化建设”。据此， 本委于2002年学习武汉仲裁委的经验，报市编办批准成立了“湘潭仲裁委员会调解中 心”，制定了《湘潭仲裁委员会调解中心调解规则》（限于调解无仲裁协议案件）， 建立了调解员队伍。8年来，特别是《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问 题的意见》发布后，本委一直致力于探索、创新、完善多种仲调结合机制，于2007年6 月6日、2008年4月11日和2009年12月25日三次修订《湘潭仲裁委员会调解规则》。先 后邀请参与修订的专家、教授有十一人，其中包括中政大杜新丽教授、武大宋连斌教 授、湘大张立平教授、仲裁法学研究会秘书长高菲博士。
仲裁与调解能不能结合?在国际仲裁界是有争论的。中国“贸仲”开创了仲调结合 的先河，他们的经验被国际上誉为“东方之花”。本委制定调解规则，创新完善仲调 结合机制，是基于下列法律依据、理论指导和规则借鉴：我国仲裁法关于鼓励当事人 “自行和解”、裁决前“先行调解”、当事人自愿时“应当调解”的规定；国法办卢 云华同志关于建立发展中国特色社会主义仲裁制度和《充分发挥中国特色仲裁调解制 度的优势》等论著；西安仲裁委关于“君子之争，和谐仲裁”的仲裁文化理念；“贸 仲”《仲裁规则》关于仲裁与调解相结合的专门规定；天津仲裁委的《友好仲裁规 则》；德阳仲裁委的“裁前预告”程序；世界知识产权组织仲裁中心关于先依其《调 解规则》调解，若无法解决争议，再根据其《仲裁规则》仲裁的“联合程序”；美国 AAA/ABA/ACR的《调解员行为示范规范》；最高人民法院发布的《关于建立健全诉 讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》（法发[2009]45号文件）。该文 件明确地规定：要从六个方面“尊重和体现仲裁制度的特有规律，最大程度地发挥仲 裁制度在纠纷解决方面的作用”；“没有仲裁协议的当事人申请仲裁委员会对民事纠 纷进行调解的，由该仲裁委员会专门设立的调解组织按照公平中立的调解规则进行调
解”，这表明：设立调解组织，制定调解规则，已成为仲裁机构突破仲裁协议瓶颈、开拓仲裁案源、扩大仲裁服务领域、发展仲裁事业的合法平台。综上所述，完善仲裁调解机制是中国现代制度发展到现阶段的必然选择。通过发 展仲裁调解工作来提升仲裁制度在社会主义多元化纠纷解决机制中的地位和作用，更 好地服务于“维护社会和谐稳定，保障经济社会健康发展”之大局，是中国仲裁人的 历史使命。所以本委制定调解规则的宗旨很明确:即“为公正、和谐、高效地化解民商 事纠纷，充分发挥现代仲裁法律制度保障社会主义市场经济健康发展和构建社会主义 和谐社会的机制优势”（见规则第一条）。这种机制优势是其他纠纷解决方式不可替 代的。本委调解规则力求成为这种机制优势的有效载体。
（二）
本委调解规则的结构和机制性亮点
规则分六个部分共42条，其亮点是：
1、把可调解纠纷范围扩大至“当事人可处分权利的争议”。规则第二条规定：合 同纠纷、物权纠纷、侵权赔偿纠纷以及其他涉及当事人可处分权利的争议均可提交调 解。这样规定的理由是：调解以至仲裁并不限于商事纠纷，最高院［2009］45号文件 已明确规定民事纠纷为仲裁委员会可调解范围；规则第二条所列举的纠纷都是调解和 仲裁工作实践中大量遇到的，有必要给市场主体以明示；将“其他涉及当事人可处分 权利的争议”概括为可调解范围实际上是我国仲裁法第二、三条规定的应有之义。
2、以保障调解的自愿自决性和防范调解的非正当性为基本原则。规则第五条规定 调解应当恪守当事人自愿自决原则，其内涵包括：当事人自愿参加调解、自愿退出调 解、自主选择调解员、自主设计调解程序、自主决定调解结果，从而防范强迫调解。 规则第六条作出了调解的禁止性规定：“一不违反”——不得违反法律和行政法规的 强制性规定；“三不侵害”——不侵害国家利益、社会公共利益、案外人合法权益， 从而防范恶意、虚假调解。除此之外，在程序设置上也保障了调解的正当性，如规则 第十六条（调解员回避、更换程序）、第二十五条（仲裁确认中的审查、询问、签署 承诺书和如实告知等程序）、第三十条（主持组庭前调解不成的仲裁员非双方当事人 共同选定不得担任组庭后的仲裁庭成员）的规定。尽管恶意、虚假调解情形极少发 生，但务必高度警惕。本委遇到过三例这类案件，一方当事人借调解拖延债务清偿时 间、转移财产的1例，双方当事人借调解恶意串通侵害第三方合法权益的2例。
3、建立七种仲调结合机制，形成先行调解、全程调解、全员调解、仲调对接、调 裁结合的和谐解纷格局。规则第三条列举了七种机制。
一是仲裁确认机制——本委外和解、调解与仲裁相衔接的机制。这一机制是本 委在2003年至2005年受理的一批不良贷款纠纷中摸索试行的。当时借贷双方从企业濒 临破产的实际情况出发，就最大可能清偿借款的数额、期限达成了和解协议，双双来 到本委请求认可，并要求出具裁决书。本委指定一名经验丰富、专业水平较高的仲裁 员组庭审查，当事人有变更请求的，即组织双方协商达成一致后予以变更，然后根据
双方最终协商结果制作裁决书。这种做法得到市场主体的肯定。2007年初，湘潭市开 展“四调对接联动活动”。本委于当年4月20日制定了《关于仲裁调解与人民调解、 行政调解、司法调解对接联动的办法》，并与市中院、政府法制办、司法局联合发文 公布。办法之一是：“把调解协议转变为具有强制执行力的仲裁调解书。人民调解员 或其他调解人员主持调解，双方当事人达成了调解协议，当场不能清结（履行完毕） 的，经双方同意，可以在调解协议中加上一条：‘为保证本调解协议书的有效履行， 请求湘潭仲裁委员会依据调解协议书的内容制作仲裁调解书或裁决书’。”办法之二 是：“在调解协议书中订立仲裁条款：‘本调解协议书如不能得到有效履行，任何一 方当事人均可以向湘潭仲裁委员会申请仲裁’。”2007年6月6日，本委将这两条办法 经修改完善后写入了首次修订的《调解规则》之中。这就是仲裁确认机制形成的过 程。本委现行《调解规则》第（三）部分第22-26条是仲裁确认程序的具体规定。与 司法确认程序（见最高院45号文件第20-25条）比较，其特有优势是：①仲裁确认的 受案范围不限于行政机关、各种调解组织调解达成的协议，还包括“双方当事人自行 协商和解的”、“双方当事人认可的专家、律师或其他社会人士调解的”、“其他方 式调解的”；②仲裁确认可以经当事人请求或者仲裁庭经审查认为有必要时，经双方 协商一致后适当变更调解协议，并据以制作生效仲裁法律文书。而司法确认限于作出 “确认调解协议效力的决定”，“当事人请求履行调解协议，请求变更、撤销调解协 议或者请求确认调解协议无效”，需另行“提起诉讼”。仲裁确认程序实际上更具便 捷性、灵活性和终局性。司法确认程序解决了非诉讼纠纷解决机制与诉讼相衔接的问 题，而仲裁确认程序所解决的是除仲裁以外的非诉讼纠纷解决机制与仲裁相衔接的问 题，仲裁确认程序是司法确认程序所不可替代的。
二是无仲裁协议纠纷的调解机制。把没有仲裁协议或者仲裁协议无效的纠纷作 为“调解案件”受理，本委已有八年实践。最高院45号文件发布后，本委对外公布了 三类案件——“仲裁案件”、“调解案件”、“仲裁确认案件”的程序《流程图》， 并设置了三类案件分别立案管理的《卷宗目录》。规则第（二）部分第10-21条是调 解案件的处理程序规定。要着重说明的是：①调解案件的来源是多方面的：当事人直 接递交《调解申请书》；立案咨询窗口指导无仲裁协议或仲裁协议无效的当事人申请 调解；本委调解组织——地区性仲裁办事处和行业性仲裁调解中心以及调解员队伍主 动组织调解案源。②调解成功的因素是多重的：热情而坦诚地做好被申请方的工作： 在向其发送《调解案件受理通知书》的同时与之约见、沟通，上门做疏导工作，促其 自愿参加调解，及时提交《同意调解确认书》（见第十二、十三条）；通过解读规则 条文、提供优质服务，让当事人切身感受到仲裁调解所具有的灵活便捷、公平清廉、 可以“一调终局”之优势；调解人员十分讲究调解的方式和技巧（见第十八条）。③ 调解案件的处理结果有三种情形（见第二十一条）：双方达成调解协议并能即时履行 的，以制作《调解结案书》结案；调解协议不能即时履行的，由调解组织指定仲裁员 根据调解协议制作生效仲裁法律文书，实现纠纷的终局性解决；未能达成调解协议
的，发出《终止调解通知书》，如能指导当事人达成仲裁协议，则可使调解案件向仲 裁案件转化。必须指出的是，不要强求“转化”。有的当事人是抱着“试试看”的态 度来参加仲裁调解的，声称“调解不成就上法院”。应让当事人“来去自由”，使之 在比较之中认知仲裁调解和仲裁制度的优势，最终成为稳定的“回头客”。在人民调 解广泛发展（依靠行政支持）、诉讼调解力度空前加大（依靠司法改革）的情势下， 仲裁调解更须依靠最好的规则机制、最好的队伍素质、最好的服务质量赢得信誉、市 场和新的发展。
三是组庭前调解机制。凡符合下列条件之一的，可以由立案人员和调解组织进行 组庭前调解（见第二十七条）：案件事实清楚、法律关系明确的小额纠纷，经征询当 事人意见，一致同意组庭前调解的；当事人在《仲裁程序选定书》中均选定了组庭前 调解程序的；双方代理律师经当事人授权，申请由其主持先行调解的。并规定调解期 限为15天，各方当事人均请求或同意延长期限的，方可适当延长（见第三十一条）。 各方合意选择，控制调解期限，搁置争议而共商和解方案，是组庭前调解的重要特 征。这一机制对于快速化解争议不大的纠纷，尤其是小额纠纷很奏效。
四是仲裁庭主持的三种调解机制——开庭前调解、开庭中调解和裁决前调解。 开庭前调解的前提条件是：仲裁庭经过阅卷审查，分别与双方当事人沟通，既了解了 “死”案情（案卷证据材料），又掌握了“活”案情（当事人主张、心态变化），能 比较准确地判断所办案件是否存在规则第三十二条规定的三种情形之一。其中第三种 情形是指宜调不宜裁的案件，需要适用情势变更原则。开庭前调解要求仲裁庭把“吃 透”案情、制定仲裁方案的工作前移，不依赖开庭审理来查明案情。实际上仲裁庭在 开庭前对“调”与“裁”二个方案都已胸中有数，因而有可能主动地引导双方当事人 在没有形成对峙之前迅速实现和解。开庭前调解不成的，应即转入开庭审理。开庭中 调解和裁决前调解是在查明事实、分清是非，当事人对解决纠纷有了理性认识的基础 上进行的，是调解成功的关键阶段，因此规则作出了一些有利于促和的特别规定：庭 审结束后，为给当事人“适当时间对调解方案进行研究”，“仲裁庭可以休庭”，不 急于作出裁决（见第三十四条）；“休庭期间，仲裁庭可以与各方当事人沟通，做好 疏导工作”（见第三十五条）；“为帮助各方当事人权衡‘调’与‘裁’的利弊得 失，促成和解，仲裁庭可以将裁决书草案内容告知当事人”（见第三十六条）。仲裁 庭实行调裁结合的三种机制表明：不可把仲裁神秘化，应把调、裁二个方案透明地摆 在当事人面前，让当事人冷静权衡，作出抉择。最高院为尽可能减少判决（进而减少 上诉、申诉和上访），在判决前安排了“委派”调解、“委托”调解和“共同”调解 三种机制（见45号文件第14、15、16条）。本委贯穿仲裁全过程的“三前”调解和庭 中调解机制就是为了尽可能减少裁决（进而减少诉讼）。
五是裁决书执行和解机制。这是本委应当事人的请求而建立起来的一种延伸服务 机制，也是一种有效促和机制。六年前有一当事人不愿申请强制执行，宁愿以适当减 少对方的现金支付来换取对方的自动履行，但前提条件是对方必须把应付款一次性付
至仲裁委账户上，然后由仲裁委转付给他。这种做法在本委逐渐形成一种惯例，并纳 入调解规则之中（见第三十九、四十条）：凡跟踪了解到当事人有执行和解愿望的， 本委仲裁部即可“组织各方当事人就执行的事项、标的额、方式、期限进行调解”。 在调解案件中，双方约定在仲裁委“当场交付”、“转账支付”也已成为当事人签署 调解协议的条件之一。
（三）
本委实施调解规则的措施和效果
第一，牢固树立和谐仲裁理念。本委向社会公布的服务宗旨是：“和谐仲裁， 公正高效，清廉服务，诚信为本”。本委把每年全国仲裁工作会议的重要理论观点和 先进工作经验作为培训仲裁工作人员的教材，并突出了仲裁调解这个主题。2006年和2008年，本委2次请全国著名专家来潭讲学。原厦门仲裁委主任、《仲裁法新论》主编 张斌生在讲学中道出了和谐仲裁理念的真谛：“在仲裁案件里面体现和谐，就是要让 双方当事人通过仲裁找到自己最好的出路、生路、活路。因为双方僵持对峙，在纠纷 的泥泽里陷得越久双方的损失越大，如何使之尽快从困境中解脱出来恢复元气，这是 我们仲裁的特质，也是我们义不容辞的责任。”《湘潭仲裁》出了2期“调解专辑”， 推广了8名调解高手的经验。在2009年第三届中国仲裁与司法论坛上本委仲裁人员发表 的和谐仲裁论文有9篇之多。以尽可能多调解、少裁决的仲裁成果服务于市场主体、服 务于经济社会发展大局已成为大多数湘潭仲裁人的基本理念。
第二，切实规范仲裁调解行为。本委制定了与调解规则相配套的《湘潭仲裁委员 会调解员履职行为规范》；制定了一整套调解文书；除仲裁员都可担任调解员外，选 聘、培训了调解员179名；规定本委的调解中心和派出机构——地区仲裁办事处、行业 仲裁调解中心为本委的调解组织（见第二条第二款），本委《章程》和两规则均已授 予其调解权，除县、市、区仲裁办事处有小额纠纷裁决权外，其他仲调中心都没有裁 决权；调解费视工作量大小按1996年国法办制定的仲裁收费标准减收20%—60%（见第 九条），在特殊情况下，宁可少收费、甚至不收费也要做好仲裁调解工作，充分体现 我国仲裁的社会主义公益性质。
第三，让社会更多了解、运用调解规则。将调解规则全文公布在《湘潭日报》 上；编印了《善于运用〈湘潭仲裁委员会调解规则〉以最快速度、最低成本、最好结 果化解民商事纠纷》的小册子，广为宣传；制定《湘潭仲裁委员会关于律师参与仲裁 调解的若干意见》，为律师引导市场主体通过仲裁调解化解纠纷提供了平台。
第四，造就更多的知名仲裁调解专家。仲裁员、调解员的人格魅力、专业水平、 调解技巧是调解的成功之母。已出现仲裁调解案件向一批最具魅力的仲裁员集中的现 象。最突出的是本委资深仲裁员、兼职副主任、市人大常委会委员、湖南工程学院副 校长、享受国家津贴的专家朱培立先生，他所办案件常常是双方当事人联名向本委赠 送锦旗。市内外慕名找其化解纠纷的络绎不绝。他在这次年会上有个关于调解技巧的 发言。无需仲裁协议，当事人有纠纷就找知名仲裁员，这是一个可喜现象。要把造就
更多知名仲裁员作为战略目标。
仲裁调解的社会效果、法律效果和推进仲裁事业自身发展的效果都是不言而喻 的。本委开始实施调解规则的2002年至2010年8月，共计受案3458件，其中调解结案和 和解撤回仲裁申请的案件共2459件，占总数的71.08 %，被市中院裁定撤销的案件共5 件，占0.0014%，被裁定不予执行的案件共23件（其中2008-2009年为消除金融危机影 响而实行自由裁量权作出裁决的案件17件），占0.0066%。从三类案件所占比例来看，
2010年1至8月，受理有仲裁协议的仲裁案件383件、无仲裁协议的调解案件47件和仲裁 确认案件25件，后两类案件所占比例为15.8%。特别是在化解对抗、促进合作、构建和 谐方面效果明显。近四年，和谐平息上访纠纷38件，涉及上访人群近千人。双方当事 人联名向本委表示感谢、赠送锦旗的日益增多。有个经济开发区将多年遗留下来的疑 难纠纷9件全部交给本委先行调解。
目前存在的问题是：（1）仲裁调解的优势和最高院提出的“最大程度地发挥仲裁 制度在纠纷解决方面的作用”还远未被各级领导和广大市场主体所认同；司法行政部 门倡导建立的社会大调解格局一直把仲裁调解排除在外，仲裁调解的推行依然艰难。
（2）有的案件调解时间过长，或因当事人犹豫不决，调解协议难签下，或因当事人不 参加调解，代理人僵持主张，或因需要成就调解结果的执行条件而拖延了时间。（3） 有的仲裁员习惯于“案件事实+法律条文=裁判结果”的模式，不愿在调解上下苦功 夫，普遍提高调解技巧与水平更尚需时日。
