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土地制度改革亟待顶层设计

2011年01月11日 09:40 东方早报 罗晟我要评论0字号:T |T

“土地制度改革亟待顶层设计,应建公开公平全国土地市场”

“现在已到土地制度改革要在全局上下决心、顶层上做制度设计之时。其中,关键在于是否真想改变从工农产品(000061)‘剪刀差’到城乡土地价格差、靠掠夺农民去发展表面光鲜的城市化道路。”——燕京华侨大学校长华生

燕京华侨大学校长华生认为,有了全国土地市场,中国城市化进程就会有源源不断的市场化动力。CFP 资料

“现在是到了土地制度要在全局上下决心、顶层上做制度设计的时候了。”燕京华侨大学校长华生近日在接受早报记者专访时如是说。

华生是对中国改革开放最有影响的经济学家之一,是影响中国经济改革进程的三项重要变革,即价格双轨制改革、资产经营责任制、股权分置改革的提出者、推动者。

早在1984年,在浙江德清县莫干山召开的第一次全国中青年经济改革理论研讨会上,当时仍在攻读硕士学位的华生与同学一起,在国内最早提出了放调结合的双轨制价格改革思路,并作为会议价格组代表向时任国务委员、中央财经小组秘书长张劲夫做了汇报,后被国务院采纳。这项改革是对中国长期实行的计划经济体制的重要历史性突破,时年31岁的华生因此一举成名。

1986年,年仅33岁的华生被评为首批“国家级有突出贡献的专家”。

2008年,他和同伴提出了农民工市民化的国家行动计划的建议。

眼下,现年58岁的华生与他的团队仍走在改革开放学术研究的前沿:就建立全国土地市场展开系统研究。

华生审慎评价了当前中国发展模式的问题:关键在于改变掠夺农民的城市化道路。

回顾过去60年中国的工业化和城市化进程,华生分析说,“经济学家过去都一致认为在计划经济时代,中国是通过工农产品价格‘剪刀差’的方式,以掠夺农民的劳动积累来实现快速的国家工业化。但人们没有意识到的是,近些年来,中国实际上又走上了另一条道路,即利用城乡土地的市场价格差,掠夺农民的土地积累,来发展表面光鲜的城市化。”

中国的商品、证券、劳动力市场都已成功建立,华生认为社会主义市场经济体制的完善,还缺一个公开、公平的全国土地市场,“如果有土地市场,所有人买卖土地都是自愿的。在解决包括强拆等诸多土地问题上,应像中央所提出的也让市场起基础性的配置资源作用。”

华生建议,现在需要彻底改变土地政策导向和制度设计,“农民土地收益的使用,不管用什么名目和形式,关键在于必须取之于农民,用之于农民。”

全国土地市场的构想,能否像华生以前的几项重大改革建议那样,最终变为政府的决策和改革的实践,我们不妨拭目以待。

“制度导向偏差”导致强拆

占补平衡的增减挂钩违反了基本经济规律,无视土地级差地租的存在,这样地方政府当然有动力在城郊大量占地、强拆,在边远、山上“造耕地”来平衡。

东方早报:目前国家严格控制城市建设用地规模,“增减挂钩”可为城镇发展提供“不占指标”的“计划外”土地资源。农村征地问题在2010年演变得更厉害,部分地方发生农民“被上楼”,媒体上能看到有些地方因农村强拆引发的群体性事件。你如何看待当前农村征地暴露出的问题?

华生:目前中央政府在不断地要求,不要强拆,要保护农民的利益,但是收效甚微。而且现在连一个不涉及农民的国有土地房屋征收条例都在难产。根本的原因是基本的利益制度安排和机制设计有问题。比如,为了保护18亿亩耕地红线,2006年6月16日,国土资源部出台了“耕地占补平衡考核办法”(即33号令),全国的征地强拆在此后越演越烈。结果仅仅2年,2008年6月26日,国土资源部就不得不发“关于严格耕地占补平衡管理的紧急通知”。其实这个挂钩政策不是一个修补问题,而是在方向上存在着重大的偏差,是造成现在强拆征地的一个主要原因。

土地占补平衡、增减挂钩为什么错呢?因为它违反了基本经济规律。房地产业有个三L的黄金定律(Location, Location,Location),就是位置、位置还是位置。占补平衡的增减挂钩无视土地级差地租的存在,这样地方政府当然有动力在城郊大量占地、强拆,在边远、山上“造耕地”来平衡。所以,可以说强拆是占补平衡挂钩的必然产物。现在搞占补平衡,给了人们天大诱惑,又去限制地方政府不得扩大范围搞跨区平衡。这就如同你非把小伙子安排住进姑娘们的宿舍,又要各位不得越雷池半步。所以在土地问题上,现在是说的说,做的做,各行其是,极为混乱。

现在大家都在批评土地财政,而且说是因为地方政府没钱才搞土地财政。其实这并不对。这些年来包括刚过去的2010年,搞土地财政最厉害的恰恰是最有钱的一线大都市。土地财政本来并不错。全世界的地方政府都是靠土地财政,西方地方政府也靠土地财政,都靠土地和土地上面的房屋收税。中国特色的土地财政的方向错了,错在我们的土地财政不是像西方靠城市土地和房产征税的土地财政,而是靠掠夺农民土地的土地财政。

如果真要挂钩,真正应该挂钩的是什么呢?是建设用地的指标和农民工及其家属的安居挂钩。因为城市化本来就是农村人口的城市化。现在城市建成区的面积增加这么大,但是城市人口增加得很少,真正的城市户籍人口增加得更少。如果用地和人口挂钩,你要增加建设土地,你就必须安置农民工及其家属,这样就会从根本上引导地方政府的行为,不安置人就没有土地做建设。而现行的增减挂钩是只要城市周边的地,不考虑几亿农民工及家属,所以耕地占补平衡机制设计上存在重大偏差。

东方早报:现在各个地方征地的实践中,我们看到另一种“幸运”的现象:东莞、深圳等城市出现一些因征地而一夜暴富的农民。去年北京大望京村拆迁暴富,村民拿到钱后不知所措,买房、买车、买奢侈品成为他们的首选甚至是惟一的选择,但离婚率也在拆迁之后大幅上升。

华生:这是征地拆迁在维稳大局下的另一种畸形产物。大城市城中村城边村的居民要价能力强、社会影响大,拆迁时往往无原则迁就,造成城中城郊农民的暴富和城市土地成本飙升。这样城市化的主体即农民工及其家属就更难进城落户了。但众多大工程用地、开发区用地,因为土地不在城区就低价强征强拆,失地农民所得无几。这进一步推动了贫富的急剧分化。这是现行行政化主导的拆迁制度的双重恶果。

关键不在土地的收益多寡

如果制度上规定征收农民土地的收益必须取之于农民、用之于农民,包括农民工在城市的落户,征地动力就会大大减少。

东方早报:中国特殊的土地制度决定了地方政府拥有土地的一级开发经营权。展望未来的发展,地方政府对农村征地的动力依然很强烈,沿海发展、中西部崛起、高铁等大工程建设,都要土地,而且都是压低了对农民的补偿,换来了这种基础设施和城市化的快速发展。你如何看待这三个征地动力及对其的制约?

华生:无利不起早。征地动力强烈的主要原因是有利可图。如果制度上规定征收农民土地的收益必须主要用于农民,包括农民工在城市的落户,这种征地动力就会大大减少。再加上新增建设用地与安置农民工及其家属的落户挂钩,地方政府自己就会去算账——要申请多少建设用地指标。“十一五”期间全国新增3300多万亩建设用地,如果一亩建设用地安置3个农民工落户,那就是1亿人,中国今天城市化的局面就大不相同了。

东方早报:按照国务院发展研究中心课题组的数据,农村征地之后土地增值部分的收益分配是:投资者拿走大头,占40%到50%,城市政府拿走20%到30%,村级组织留下25%到30%,而农民拿到的补偿款,只占整个土地增值收益的5%到10%。总体而言,你怎么看征地成本农民承担得多、受益分享少的情况?

华生:这里关键在于土地收益的使用必须取之于农民、用之于农民。如果土地出让的收入全部用于失地农民和农民工家属的安置,地方政府自然没有那么大的动力挖空心思拍卖土地,也没有那么多钱建这样那样的场馆,搞那么多的大楼和广场。而且是越有钱的地方政府胃口越大,雄心越大,钱也永远不够,结果越要卖地。

目前土地财政问题的关键不在于土地的收益多寡,而在于征用农地的土地收益的使用。目前土地财政收益的使用主要用于城市的基础设施建设,而基础设施建设投资是跟城市的房价成直接的相互推动的关系。我们计算过,每单位面积的城市基础设施投资越多,房价上升越快。

中国在计划经济年代是靠工农产品“剪刀差”,即低价从农民那里收农产品掠夺农民。现在是低价从农民那里拿土地,即靠城乡土地价格差来掠夺农民,这才是城乡差距以及贫富差距扩大的主要原因。现在需要彻底改变政策导向和制度设计,把土地出让收益,不管是以什么形式,全部或主要用在农民身上。城市本身建设的资金要像国际上一样,靠税收特别是城区自身的土地房产税收去解决。所以,解决土地问题,关键是其收益要为失地农民服务、为农民工及其家属在城市的安居服务,这才是对乱征地的釜底抽薪之举。

中国社会出现了三元结构

今天,城乡居民的财产差距至少在5倍甚至10倍以上,这是构成农民工进城、要在城市安居的最主要障碍。

东方早报:在农民进城遇到很多问题的同时,我们看到很多城市面临工业化和城市化脱钩问题。以工业化程度较高的一线城市为例,目前深圳常住人口的最新统计数据是886万人,但是户籍人口只有240万左右,不到常住人口总量的1/3。户籍人口与非户籍人口严重倒挂。在上海,户籍人口自然变动自1993年起在全国率先进入负增长,一直持续到2009年。当年全市常住人口自然增长率为2.70%。,户籍人口自然增长率为-1.02%。。北京和广州都面临这种常住人口中非户籍人口较高的问题。

华生:现在中国城市化率44.6%,低于世界平均水平的50%,这还是从常住人口的统计口径计算的。实际上44.6%当中有一两亿是农民工,如果从真正安居的户籍人口算的话,现在城市土地的扩大跟人口完全不匹配。要解决这个问题,就要解决制度设计。

深圳的情况突出地反映了改革开放30多年积累下来的矛盾。深圳已变成像雅典那样自由民占人口少数的古希腊城邦了。中国改革已经从前30年的经济改革进入社会改革的阶段,社会改革为政治改革奠定基础。从这个角度衡量,深圳从改革开放初期中国经济改革的排头兵,现在已经变成中国社会改革的排尾兵。深圳户籍人口仅占常住人口的几分之一,成为中国畸形城市化的突出代表。深圳讲了很多关于怎么创新怎么改革、怎么继续当排头兵,但我看其能否扭转排在最后的位置最为重要,而且对中国最有表率意义。

过去计划经济时代是国家集中财力保证工业化,用工农产品“剪刀差”掠夺农民的劳动积累实现国家工业化,同时保障少数城市户籍居民低工资的稳定就业和福利。改革开放的一大进步,就是允许农民开始离开他们的土地,加入工业化的过程,但是并没有同步允许他们进入城市拥有户籍安居落户。相反,现在又“发明”了用城乡土地价格差掠夺农民的土地积累的新办法,来实现少数户籍人口的城市升级和美化。

当前中国社会的主要问题,是出现了三元结构:第一元是中国的城市户籍人口,现在准确的数字是4.4亿,即公安部登记的城市非农户籍人口;第二元,在户籍上是农民,但是他们已经长年在城市打工,有少数家庭已经进入城市。这部分农民工加上留守儿童家属也有4亿多;第三元,剩下来的4亿多是农民,这是我们现在13亿人口的状况。

像上海,有百万农民工及其家属,而且这个“门”打开以后还有更多人涌入。农民工进城都是有就业的,在住房上学,以及各个方面平分城市居民的利益,所以根本问题是利益问题,涉及这两大社会阶层的利益等。因此,没有制度创新,就很难向前推进。

在过去30年中,有将近两亿多农民工加入工业化浪潮中,他们贡献了GDP非常大的比重,但是却没有分享城市化的成果,造成供给和需求产生一个巨大的缺口。对于中国来说,拉动内需并不缺少来源,问题是把主要对象排除在外,内需就不足。

东方早报:我们看到城市化是一个市场化的过程,农民进入城市的重要障碍是购买力问题。当前农民土地的流转,为城镇化和工业化提供了较低的土地成本。但从资产价格的角度,因抵押物的限制和在转让中的谈判弱势地位,绝大多数农民难以从自己的土地资产中获得更多的购买力。

华生:这里也有难言之隐。不让农民的土地抵押是怕农民失地,成为真正的流民。这是中国历史上历朝历代社会动乱的根源。所以这里光空喊权利和自由的口号是不行的。关键是要设计好制度上的衔接,使农民不至于土地因抵押或出售被“资本”拿走了,自己在农村没有立锥之地,到城里又不能安家,社会就会失稳。现在农民进不了城不是没工作。农民工都有工作,而是没有财产、没有住房。城乡财产差距太大是造成现在城市化最主要的障碍。改革开放之前,农民和城里人的财产差不多。当时城里人房子全部是公家的,是租的,人均只有几平方米,家里只有老“三大件”,最好的就是上海产的手表、缝纫机和自行车。而当时的农民,拥有自己的宅基地,有自己盖的房子,还有自留地,家里没有“三大件”也有“一件半”,至少很多家庭是有自行车的,当时城乡居民的财产差距非常小。但是今天,城乡居民的财产差距至少在5倍甚至10倍以上,这是构成农民工进城、要在城市安居的最主要障碍。

在解决农民工及其家属移居城市,解决城市化问题的时候,目前的主要障碍就是高安居成本,所以,几年前我就提出中国城市化的核心问题就是怎么降低城市化的成本。而我们现在看到的是城市化的成本越来越高,高安居成本的核心是高房价,这个高房价城市居民都不能承受了,更不要说农民来安居了。

要解决农民进城面临的高安居成本的问题,首先要有正确的判断和共识,看到城市化的主要障碍是以高房价为代表的城市高安居成本;其次是要找到解决问题的途径。

解决农民进城的第一桶金

有了土地市场,就有了公平价格,农民的土地就能变为有价值的资产,进城安居也有了第一桶金,另一方面,城市土地的供给来源就充沛和多元化了,城市的高房价和高安居成本也可以降下来,这样城市化就好推进了。

东方早报:在中国形成世界制造工厂、推动城市化的过程中,土地成了最便宜的要素,原因来自我们特殊的土地制度。你认为解决征地强拆问题,解决农民工及其家属在城市的安居问题,究竟有哪些可行的制度路径?

华生:强拆的产生是因为在现行土地制度下,双方没有一个平等的交易地位,达不成一致。没有市场,就没有公平价格,农民的土地就不能变为有价值的资产。所以,从根本上说就是要改革土地制度,建立土地市场。中国有劳动力市场,有证券市场,如果再建立全国土地市场,中国特色的市场体系就完整了。现在土地乱象就是土地市场缺位的结果。

有了土地市场,一方面农民进城安居有了第一桶金,另一方面,城市土地的供给来源就充沛和多元化了,城市的高房价和高安居成本也可以降下来,这样城市化就好推进了。

东方早报:请具体介绍一下你对全国土地市场的构思。

华生:土地市场整体设计应该是全国性的,但是在统一规划下可以建立区域性的土地市场。这样使得农民从农村出来,移居到城市的时候,他可以在土地市场上出售他的耕地承包权和宅基地的使用权。这样就为他进城安居提供了第一桶金。让农民土地在市场上实现了价值,就不涉及强拆问题。他可以自主选择。

建立土地市场,所有权不是主要问题。很多人说土地所有权上有问题。其实我们城市居民住的土地也都是“用”了国有土地的使用权,一点也不妨碍城市房地产的交易。

具有长期的土地使用权与产权,在交易上,在占有的权利上是完全平等的。如果像中央承诺的长久不变,使用权实际上和产权就是等价的,不在于名义上的所有权。所以不要把农村土地的产权问题说得多么复杂,有多大障碍。就像城市一样,建立土地使用权的流转市场就足够了。这也是解决目前一些地方补偿不足、强制农民出让土地,解决强拆或者行政主导征地的有效办法。

建立土地市场当然需要全面的制度设计,比如说,只有到城市去安居的农民,可以全部出售其宅基地。农用地的流转已经有了很好的经验。各个地方都有试验,现在重点是宅基地。所以农用地市场跟宅基地市场,即所谓农村建设用地市场要严格区分,国家用征税的方式参与其中。比如,对于农民出售自己的宅基地或者农用地的承包使用权,到城市安居的,在一定额度内的全额免税。但是,对城郊土地高溢价的部分,则应征收累进的土地增值税和个人所有税。

全国土地市场开通以后,也解决了城市居民和农村居民权利平等的问题。现在农民进城,非要他把土地卖了,这个不合理,但是现在城市居民不能到农村买土地,实际上也是一种不合理。如果建立土地市场,实际上是解决了双向的问题,一方面进城的农民可以卖土地也可以不卖土地,另一方面城市居民可以下乡置业,这才是真正的城乡统筹和城乡一体化。

为了防止农民失去土地以后流离失所,对于转让宅基地的使用权,需要与在城市落户挂钩。城市化不是全部农民卖地进城,而是那些在城市就业的农民的城市化。所以,首先可以出售土地的,是在城市里就业和准备落户的农民工及家属。

当有土地市场时,土地卖或不卖是根据价格走的,只有价格到一定程度,农民才愿意卖。反过来,城市居民也有一个渠道,也可以去购买农村的土地。地方政府和企业需要建设用地,也可以去买。卖方买方多元化了,就形成一个充分的市场。没有土地市场,则只能是像现在这样强买强卖,一边是压价收购,另一边也有人漫天要价。城市化的经济成本、社会成本都越来越高。

成渝农地改革的利弊

成都、重庆的探索有许多非常有价值的启示。比如,成都的土地确权,发给土地使用权证,像地契,这是流转或上市流通的基础;又比如地票的探索。重庆重点抓农民工在城市的安居问题,这也是抓住了牛鼻子。

东方早报:目前一些地方正进行农村土地流转的市场化探索,比如成都农村产权交易所和重庆农村产权交易所,这与你构思的全国土地市场有何不同?

华生:重庆和成都的尝试有两个最大的局限,一是都在现行占补平衡制度下做文章;二是政府仍然垄断供给,建设用地只是政府卖,再给农民返还。农民自己不能决定土地的上市时间和价格。因此,带有很强烈的行政操作色彩,并不是真正的市场,这样问题、弊病和局限性就不可避免。另外,成都、重庆主要是农民工的输出地,不是输入地,它们的许多做法,无法复制到沿海地区。但成都、重庆的探索也有许多非常有价值的启示。比如说成都的土地确权,发给土地使用权证,像地契,这是流转或上市流通的基础。又比如地票的探索,把土地在用途管制下的建设用地指标与实际用地分离,这样就使边远地区的宅基地指标也能卖出价格,使城市化的土地收益分摊到所有农民身上。还有,重庆重点抓农民工在城市的安居问题,这也是抓住了牛鼻子。这些都有普遍借鉴意义。当然真正要把全国土地市场建起来,还有大量的制度设计工作,我们这里不可能展开说。但是应当说,全国土地市场制度的设计比起证券市场,那还是要简单得多,并没有什么大的困难和障碍。

东方早报:要实现全国土地交易市场的构想,如何面对地方政府利益的阻力?比如OTC市场(场外交易市场,是指在证券交易所外进行证券买卖的市场)的建立,一些地方先自己建区域性的OTC市场,结果证监会的态度则是要设立全国统一的OTC市场。

华生:跟沪深证券交易所的设立一样,中央要下一个决心。全国土地交易市场是城市化进程中一个相应的配套措施。这个不是地方政府自己去乱做,肯定要有统一规则。在统一规则下,可以有地方性的区域市场,特别是土地拍卖市场,肯定是地方性的。这里关键在于顶层设计、统一规则,这和地方利益并不矛盾。

东方早报:我们看到如深圳、东莞等一些发达地区,农民土地拆迁补偿没有相应的税收或费用的改革配套政策,动辄几千万甚至上亿,这种政府土地收益的缺失导致贫富差距进一步拉大。在全国土地市场的设立上,如何用税收手段来调节土地收益的分配问题呢?

华生:有了市场,有了价格,税收调节就有了基础。国家用税收调节,只对第一次出售宅基地和农用地到城市安居的农民给予税收豁免,税收豁免有一定额度,超过的部分要累进征收,税收要用于新增建设用地的基础建设。

改变“牺牲农村服务城市”

现行土地政策能否有质的改变,关键在于我们是否真想改变从工农产品“剪刀差”到城乡土地价格差,靠掠夺农民去发展表面光鲜的城市化道路。

东方早报:农村土地现在某种程度上来讲,可以说还是沉睡的资本。全国土地市场的建立,是否也能吸纳多发货币的问题?中国已成为了世界上钱最多的国家。2010年末,中国广义货币M2余额超过70万亿元人民币,而按目前汇率计算,美国的M2不到60万亿元人民币。

华生:从传统的货币主义来讲,货币的需求量跟流通当中的货币量和流转速度有关。但流转速度是一个不确定的东西。在稳定的经济环境下,货币主义的经验是管用的。现在中国是在一个经济急剧改变的时候,实体经济使用货币面增加,会增加对货币的吸纳量。

土地交易市场的建立,是出于实体经济的目的,但是也有附带的功能,就是会吸收流通中的货币。全国土地市场的建立,是为了解决土地流转、解决农民进城安居的第一桶金、解决城市建设用地多元化来源的问题,但是它也有许多附带功能,如缩小城乡差距、吸收货币量,因为它使得金融深化了。

更进一步地说,用土地市场加税收的办法来转化土地用途,可以解决因行政征地造成的社会紧张和不稳定。城市化是中国今后二三十年经济增长的主要推动力。有了全国土地市场,中国城市化进程就有了源源不断的市场化动力。

东方早报:经济史学家卡尔·波兰尼在1944年的《大转折》中,分析了工业革命的大转型带来的经济和社会的巨大变化。书中提到“社会进步的取得通常是以牺牲社会秩序为代价的。如果社会转型的速度太快,社会肯定会在转型的过程中遭受劫难”。你认为中国土地市场制度的建立需要多长时间?在未建立之前,对地方政府的征地冲动,可以做哪些临时性的制度安排?

华生:土地政策目前认识不一、政出多门,各级地方政府察言观色、自行其是,中央为了保增长、求稳定,也只能点到为止,致使令不行、禁不止,已经累积了大量的矛盾和冲突。现在是到了土地制度要在全局上下决心、顶层上做制度设计的时候了。真正明确方向,土地市场制度的建立只需半年、一年的时间。倒是由于过去长期农村土地权属模糊,农民的土地确权需要较长的时间,逐步推进。

在全国土地市场建立运行之前,过渡性的制度安排也不难。因为所有人向农民土地“开刀”都是利益驱动,只要规定土地出让金的使用必须全部或主要用于农民本身,以及建设用地指标与安置农民工及家属进城落户挂钩,这样没有利了,地方政府自然就不“起早”了,用不着中央有关部门去围追堵截且效果事倍功半。关键在于我们是否真想改变从工农产品“剪刀差”到城乡土地价格差,靠掠夺农民去发展表面光鲜的城市化道路。只要有这个改变的决心,一切问题都可以迎刃而解。

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