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谢岳建言土地改革:农村土改是绕不过去的坎

2011年01月25日 19:13 东方早报我要评论0字号:T |T

早报记者 曹虹

专访同济大学政治与国际关系学院教授谢岳:

农村土地改革是一个绕不过去的坎,是破除城乡二元体制的起点。

“农村土改是绕不过去的坎, 是破除城乡二元体制的起点”

“农村土地改革是一个绕不过去的坎,是破除城乡二元体制的起点,同时也是中国整体上实现现代化的一个决定性因素。但20世纪70年代末以来的有关政策一直在兜圈子,并没有出台解决根本性问题的政策。问题的根本是对农村土地进行市场化的改革,明晰土地的产权,并用法律保证农民的产权,这涉及8亿中国人的福祉。”同济大学政治与国际关系学院教授谢岳如是说。

21日上午,谢岳在其办公室接受了早报记者的专访。谢岳目前的研究领域为抗议政治,此前其曾主持包括《和谐社会建构过程中的社会抗争与政治稳定》、《当代中国乡村群体性事件与政治稳定研究》在内的多项“维稳”课题。面对当前的土地政策,谢岳直陈中国的政治根基在农村,农村的稳定是当前中国最大的政治。而现在执行的土地政策正有动摇农村稳定性的风险。

“农民甚至通过一些极端的方式抗议(现行的土地政策),因为这一次已经触及农民最底线的生存伦理。”谈及国土资源部2006年开始试点的“土地换社保”和“土地增减挂钩”政策,谢岳如是说。

谢岳表示,现有土地政策的不合理,已经引起了一些抗议。从抗议政治的角度去分析,抗议特别是集体抗议,是对不合理政策的一种反应。比如大量的上访,还有更激进的堵路、围攻政府官员、自焚等方式。就在2010年底,谢岳出版了《抗议政治学》一书,系统地阐述了抗议政治学的理论框架。

在谢岳的“抗议政治学”理论框架里,抗议是一种促进社会民主转型的力量。谢岳说,目前的研究成果显示,任何国家的民主转型都是和抗议政治直接相关的。谢岳认为,集体抗议才是政治转型的终极动力,因为大量的历史事件为它的理论论断提供了有力的证据。中国农民现在的抗议,将如历史上推动农业税取消一样促进土地政策的调整,但时间将很长,代价将很大。

“挑战了农民生存伦理”

这次的土地改革挑战了农民的生存伦理。如果这样的政策不能得到有效遏制,中国的农村会进入新一轮的不稳定阶段。这会动摇国家的土地根基。

东方早报:农村土地改革问题在2010年表现得更为突出,农民“被上楼”、上访,成为我们经常看到的新闻头条。你如何看待当前农村土地问题的这种冲突?

谢岳:我在两三年前就关注到这件事情。当年回江苏沭阳老家过年,我出生的那个村子已经全被夷为平地,被拆迁人获得的补偿非常低,每户在8000-10000元左右,这些农民无家可归,买房买不起,相对富裕的农民原来造的祖屋、边屋,造价就要在十几万元。第二,他们根本不知道去哪里盖房子。

后来了解到,拆迁之前要签合同,村干部让农民签约时很蒙蔽,还有一个特点是强迫性。这个政策的背景叫土地增减挂钩和土地换社保。我本人就有这样的经历。

去年下半年我在国外时,得知国内因此发生了好几起自焚事件。有网友做了个“血房地图”。从标注的地图可以发现暴力拆迁的地方主要集中在东部沿海,这也说明东部发达地区对土地的需求很大。

东方早报:你觉得这些失地农民抗争的动力来自哪里?

谢岳:对失地的农民来说,这次的土地改革挑战了农民的生存伦理。你抢去了他的饭碗,你让他们无家可归,已经到了极限了。这叫正义感,也就是说你都让我没饭吃了,农民只能抗议。这不同于土地改革的前面两次高潮。政府对农村的一个改造、现代化,其实有三大高潮。

第一次是1978年前,尤其“大跃进”和人民公社时期,土地全部收归国有,农民吃大食堂。但那时候情况不大一样,你有饭吃我也有饭吃,你没饭吃大家都没饭吃,农民有地方住,农民看得起病,农民还能免费受教育。尽管当时整体大家都很贫困,我觉得农民的生存状态要好于现在。但1978年前的这场运动不能称为现代化,不是一个国家追求现代化的方式。这段时期国家在农村的政策是以平等为导向的政治实验,不同于后来以效率为导向的现代化运动。

20世纪80年代全国农村开始实行土地承包。农民一下子从农民公社解放出来了,有地种,有活力了,有积极性了。农民能通过种田种地致富了,这在中国历史上非常了不起。但到了20世纪90年代,形势急变,也就是税费改革。农民、农村的各种税费负担越来越大。这其中有非常复杂的背景。中央的财税改革,把财政的负担一级一级地往下降,把财政压力压在了基层,导致基层乡政府在财源不足的情况下,向农民伸手,导致乱收费。

因此,在20世纪90年代,农村出现了大量的激化事件,比如在四川仁寿。

这是第二波国家政策产生的反应,和第一次是不一样的。当时农村问题更多的是在于:地方政府从中抽取的更多,而国家回馈的很少。但经过农民的抗议和一些专家的呼吁,从20世纪90年代末期开始,国家调整了这一政策,比如2006年破天荒地取消农业税,种粮有财政补贴。农村的矛盾在20世纪90年代末至2006年间开始趋于缓和。

东方早报:你的意思是现有的土地政策让农民很不满意?

谢岳:国家的土地政策实际上是在2006年开始改革。2006年,国土资源部在全国4个地方开始试点土地改革,就是“土地增减挂钩”和“土地换社保”。目的是缓解地方政府在经济发展中的土地需求。

但到2008年、2009年,这个试点地区扩大到19个。但实际上,土地增减挂钩和土地换社保的地区远远超出这个范围。即使那些被列为试点范围的省,其本省试点的范围也非常大。比如山东济宁市就有5000个村庄全被列入试点,这是非常不正常的现象。地方政府官员都非常有积极性搞这样的运动。现在试点的范围太大了,完全失控。

中国很多政策都是先试点再推广,但这个政策非常奇怪的是,地方政府非常积极地试点,而且都有指标——我们今年需要土地,要从土地增减挂钩、土地换社保中新增多少土地,用于工业和商业开发。

这反映出地方政府对这一政策积极性,和土地财政非常有关系。现在地方政府因为受限于中央18亿亩的耕地红线,要想尽办法获得更多的工业用地和商业用地,瞄准的就是农村。

这个政策的背景之一是政府需要土地,因为土地财政;之二是为了经济发展,政府需要一些土地,但城市的土地是很有限的,接下来就瞄准农村。

国家的导向就是GDP,国家也知道地方这几年土地已经利用得差不多了,但又说要18亿亩耕地,于是就想到了这样一个变通的办法。明说的是耕地保护,土地整治、集中利用,实际上看重的是土地背后的商业价值。

这是一个基本的背景,所以我觉得这次运动,对农村是一次更严重的剥削。农民通过各种极端的方式抗议,他不同于上世纪90年代,更不同于国家1978年前对农村的改造。这三个时段完全不一样。上世纪90年代还没有挑战到农民的生存伦理,但这一次就触及人们最底线的生存伦理。如果这样的政策不能得到有效遏制,中国的农村会进入新一轮的不稳定阶段,会超过之前。我觉得根本问题还在于它会动摇国家的土地根基,这是非常严重的问题。

超越中国国情的现代化

中国搞现代化一定要尊重国情、重视“三农”。现代化的目的是人们生活能更美好,但是如果以牺牲大多数人的利益,来成全少数人的生活,这会留下很严重的问题。

东方早报:从20世纪80年代开始,城乡二元体制已经严重阻碍了农村的发展,其中地权的不平等是一个重要的壁垒。你觉得中国应该如何破除城乡二元体制?

谢岳:土地的地权是破除城乡二元体制的一个起点。农民没有别的工作,他的工作就是种地,农民也没有财产,土地就是财产。如果他的饭碗不能稳定,社会当然不会稳定。这么多年,我们一直在琢磨农村怎么进行改革,根本问题是地权问题。为什么20世纪80年代农村能那么繁荣,是因为土地所有权方面进行了新的尝试,给予农民更多的支配土地的权利。但是20世纪90年代这个政策做得不够,遇到了瓶颈。所以需要在土地产权问题上做出进一步的改革。

第一先定性土地是谁的,然后要有一系列的法律配套,来保护其产权。就好像城市人有房子,但如果法律不能保证你的产权,房子还不是你的。因为农民没有别的财产,如果土地又不归他,他就身无分文了。身无分文怎么能稳定呢,现代化如何能推进下去,市场经济如何能推进下去?农民的消费能力都没有,怎么搞市场?至于农民拥有土地以后怎么去支配,怎么去使用,这个可以去讨论。

东方早报:中国农村应该走怎样一种现代化模式?

谢岳:中国的国情是8亿农民,大量的人口分布在农村。中国的稳定在农村、在农民,这就是最大的政治。

中国很多政策,在中央是合理的,但地方执行起来问题很大。比如这次国土资源部对农村土地政策的一些说法,到了地方完全不是这么回事。中国搞现代化一定要尊重国情,中国一定要重视“三农”。现代化的目的是人们生活能更美好,生活能更有秩序,社会能更健康地发展。但是如果以牺牲大多数人的利益,来成全少数人的生活,这会留下很严重的问题。因为一个社会长期地制造城乡不平等,这个社会不可能健康地发展,我们已经吃了很多苦头了。

以国情为主的话,中国的现代化不应该达到现在这个程度,更不要说往前推了。因为一个国家的现代化水平取决于其国情。印度就是一个案例。印度的贫穷、受教育程度要比中国复杂得多,所以现在它现代化的程度不高,其实那个是基于国情的现代化、不是超越国情的现代化。超越国情的现代化就是拔苗助长,以后会有很多很多问题。中国目前的现代化模式是以牺牲农村为代价的,所以“三农”问题一直是中国的痛。每年1号文件都是关于“三农”问题,以这种安抚的方式来缓解农村问题。中国的现代化,按照自发现代化来说,不应该维持在现在这种水平,应该长期维持在一个比较低的水平。

没必要下达耕地保护指标

问题是农民也要上得起楼,问题是农民在劳动力市场有没有竞争力,政府又是如何解决农民这种低竞争力的劳动素质的问题。政府必须投入更多的钱去搞教育,这是一系列的问题。依靠强制力量导致农民被现代化、被工人,是不对的。这需要大量的长期的基础性工作。

东方早报:农民在以激烈的方式去抗议,比如宜黄拆迁、自焚的唐福珍等案例,这能促进土地政策的调整吗?

谢岳:能促进、有效果,但代价很大,而且时间很长。就像取消农业税,中国农村可能大致经过了10年的时间去抗争,最后使得税费的负担减轻。这次运动也会类似,如果政策不能被有效阻止和停止,也会经过很长的时间、会付出非常高的代价,来改变这个政策。在中国,政策改变存在迟滞性,这与政府的性质有关,即使是激烈的抗议,政府的回应也不是直接和及时的。

东方早报:但难道一定要以这种极端的方式才能引起关注?

谢岳:现在大部分人是理性的,大多数采取的方式是理性对抗。被推向极端的人也有过理性的阶段,但如果和平的方式都没办法解决问题,就只能以死抗议。动农民的土地,是涉及农民的生存权的问题。现在的以死抗议和1990年代抗税的程度是不一样的。我觉得这样的运动如果不制止的话,是非常危险的。

东方早报:那么如何避免局面的进一步恶化?

谢岳:农民的极端行为已引起政府的关注,2010年11月10日温家宝主持召开国务院常务会议,研究部署规范农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩试点工作。但我认为很难制止,因为后面的动力太足了,而且利益链非常长。利益链非常长,你想改变它,就会受到很多限制。我对此不乐观。而且全国那么多地方搞试点,那么多农民没有被安置好,已经形成了很多问题。

东方早报:我在采访中发现,很多农民还是觉得中央的政策是正确的,只是地方政府执行过程中变形了。是否只是在执行环节上出错了?

谢岳:对此,我不完全认同。比如18亿亩耕地红线的问题,说这是国家的命脉,涉及粮食安全问题。我觉得未必如此。我觉得中央的这个政策还是太保守了,不适应经济全球化的逻辑。美国种地比我们便宜得多,粮食也比我们便宜。你完全可以通过进口,18亿亩耕地这个紧箍咒可以不要念。我在新加坡访问时发现,新加坡资源很少,完全靠全球化。这个完全没有问题,因为全球化你也受益,我也受益,已经成为一个制度。不像100年前,你的水源、粮食会被切断,但现在已经很难发生这种问题。

耕地的保护是需要的,但是不是要这么保法,没必要下达什么指标。如果政府从土地束缚中解放出来,会缓解它们对土地的需求。

你可以把土地更多地收作工业用地,但问题是你要让农民能生存,要有能力把农民吸纳为产业工人。如果农民能长期稳定地工作,当然比种地好。农民不是不愿意“上楼”,问题是他也要上得起楼,问题是他在劳动力市场有没有竞争力。你如何解决农民这种低竞争力的劳动素质。你必须投入更多的钱去搞教育,这是一系列的问题。依靠强制力量,农民被现代化、被工人是不对的。这需要大量的长期的基础性工作。

农民诉求尚不具公共性

一些政策实际上是在毁灭中产阶层。当他们的利益被剥夺得越来越多、生存越来越难的时候,他们最终会从政策的同情者、旁观者转变为抗争者,农村的稳定更不可靠了。

东方早报:我们现在能看到一些抗议的形式,这些事件经由媒体的报道或者网络传播,得以被更多人知道,从而形成一种监督。你认为现在农民的抗议有些怎样的特点?

谢岳:尽管遭到很多农民的抗议,但这些抗议多数规模较小,提出和平性、私人性的条件,没有提到政治条件。比如,失地后的补偿,是非常具体的私人化的诉求。这样私人化的诉求尽管不会对政治稳定构成直接的挑战,但会对政治稳定构成潜在的风险。因为抗议会演变,最初是和平的抗议,但如果长期以来通过合法的渠道不能解决问题,最后就有可能把抗议升级了。

在条件具备的情况下,私人性的抗议会逐步演变成带有集体性、公共性的诉求,最后演变为政治性的诉求。

私人性的诉求一直得不到满足,它的方式会升级、诉求的层次也会升级,这有个演变的过程。从这点来看,农民现在的诉求虽然不具有公共性,仍然对政治稳定具有潜在的影响,所以不能打击,不能大意。严厉打击和不理不问是抗议升级的动力。

东方早报:中国的农民本身已经出现了一些变化。一些相对富裕的农民受到的侵害相对比较小,他并没有动力去抗争,抗议者队伍本身出现一些分化。

谢岳:抗议政治强调团体或行动者内部团结,团结才能有集体运动、才能有规模行动。这种分化很正常,在抗议群体都有出现,但是需要积累、需要发展。比如现在富裕农民的利益没有受到侵害。但一个政权在发展中一定会出现一些掠夺中产阶层的手法。比如现在的高房价,让这个群体越来越穷,越来越对政府不满。中国社会的一些政策,实际上是在毁灭中产阶层。当他们的利益被剥夺得越来越多、生存越来越难的时候,他们最终会从政策的同情者、旁观者转变为抗争者。

当然中产阶层不可能是抗议的第一波人,在任何国家都是这样,但他们会在抗议的中间阶段出现。一旦他们出现,对政权将是致命的。很多国家通过抗议的民主转型都有同样的规律。所以这个政策如果一直延续下去。可能不仅贫困农民被剥夺,相对富裕的农民也被剥夺。被剥夺以后,就成为一个潜在的抗议者。一旦农村的富裕农民都成为抗议者,农村的稳定就更不可靠了。当然这样的情况还没有完全出现。

抗争已经发生作用了

20世纪70年代末开始的政策一直在兜圈子,并没有触及根本。重庆的“户口换土地”也是在兜圈子,在20世纪80年代甚至20世纪90年代早期是很有吸引力的。因为户口意味着很多福利,但现在吸引力不大。

东方早报: 除了许多的农民直接成为抗争的主体,现阶段的抗议还有哪些特点?

谢岳:我们看到,媒体作为公民社会的一个要素,在中国社会的抗议作用很关键。很多农民都会找媒体曝光。

另外就是知识分子的介入,通过采访、写文章、建言等,对中国农村的土地政策产生一些影响,通过改变立法者来影响政策。还有一些公共知识分子,直接地参与一些公共事件,来影响社会。比如钱云会案中,就有学者或组成独立调查团,或作为个体发言。

同时要关注维权律师,最近几年他们发展很快,和政治的碰撞越来越多。他们已经积极地介入一些案件,免费代言。这部分人数量不多,但影响很大,和知识分子的影响几乎旗鼓相当。

还有一个现象,知识分子和维权律师联手参与公共事件。这是抗议的一种新的变化。如果能够出现跨阶层的动员,这是非常重大的事件,因为能动员起更多的力量。

未来,中国抗议的群体除了抗议者本身,知识分子和维权律师是非常重要的第三方。当然他们本身也是行动者。

东方早报:你之前在《社会抗争与民主转型》中认为,抗议会促进国家的民主转型。你现在还是坚持这样的观点?

谢岳:抗争已经发生作用了。中国已经发生的抗议都是零星的、规模不大的、私人的。农民的抗议使得地方政府不能违法、不能乱来,一些政策有所改变,比如2006年农业税的取消,就和抗议有直接关系。比如最新实行的城市拆迁条例,和住户的抗议有直接关系。

中国社会的进步主要靠的是人民的积极抗议。任何政权都不会无视民众的诉求。中国政权是建立在合法性基础上的。抗议的作用有几个层面:一是监督政府行为,二是改变政府的决定,三是改变政权。中国的抗议所产生的后果主要是前两个方面的。

东方早报:我们是否已经陷入“维稳的怪圈”:各级政府将大量的人力物力财力用于维稳,但社会矛盾和社会冲突的数量非但没减,反而不断增加。

谢岳:中国稳定的关键在农村、农民。政治根基在农村。

土地对农民而言,是他的工作,是联系社会的很多方式。你把土地给他了,等于把农民稳定在农村。2008年金融危机的时候,有2000万农民返乡,如果这些人在城市没有根,在农村没有地,一定会给稳定带来很多麻烦。土地对农村来说,很重要。

土地换社保本身就不公平,你给农民很低的社保,却可以高价地卖地。这里面有一系列的问题。陈锡文(中央农村工作领导小组办公室主任)就说了,社保本身就是政府提供的公共服务产品,作为一个条件是不公平的。目前城市的社保还没有健全,你怎么去把农村的社保做好。

我在《天价维稳拖垮地方财政》一文中提过,中西部的很多地方政府财政亏空很重要的开支就是维稳。一个甘肃的案例显示,其2008年的财政收入90%用于公检法。

土地的产权问题,是根子问题。市场改革最基本的一点是产权要清晰,这涉及8亿人。中国的农村土地改革是一个绕不过去的坎,但20世纪70年代末开始的政策一直在兜圈子,并没有触及根本。重庆的“户口换土地”也是在兜圈子,在20世纪80年代甚至20世纪90年代早期是很有吸引力的。因为户口意味着很多福利,但现在吸引力不大。

◎早报财经跨年报道·“吾土吾民”

早报财经跨年报道“吾土吾民”专题到此告一段落了。

从2010年11月开始策划到如今,时间已经过去近3个月。其间,《国有土地上房屋征收与补偿条例》在历时近两个月的第二次公开征求意见后,于21日全文公布。这是在回应民生的关切,也为早报财经新闻中心同仁在上海、北京、成都、重庆、河北、江苏六地的采访,作了最好的注脚。

农民“被上楼”、土地占补平衡……2010年,从民间到朝野,诸如此类的沉重话题被热议。10篇凝聚同仁心血的长文,惟一的期望是带着旁观者,触摸“吾土吾民”在这轮轰轰烈烈的城镇化进程中的焦虑与渴望。虽然,这很难,3个月的时间,在历史长河中砸不起一个水花。但至少努力过。

2011年,希望沉重能少一点、再少一点。以此,告别熙熙攘攘的2010年。

看了《谢岳建言土地改革:农村土改是绕不过去的坎》的人还看了...
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