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高铁隐疾:招标暗藏潜规则 负债规模庞大

2011年02月21日 09:21 经济观察报我要评论0字号:T |T

和往年一样,2011年春节期间,刘志军没有回家过年,而是乘坐火车在成都、广州、武汉、南昌、阜阳、延安等地频繁视察、慰问和调研。据公开报道,2月10日、11日,刘志军对西延线、西康线、襄渝线的主要行车设备、线路质量、治安环境进行全面检查,并检查了陕西新延安站。

有几人能料到,这是刘志军作为铁道部部长春节之旅乃至其39年铁路生涯的最后一程。

2月11日晚,58岁的铁道部部长、党组书记刘志军被有关部门带走,事先没有任何预兆。知情人士称,刘志军当时的表情十分平静,没有过多言语,似乎已有心理准备。

次日下午3点,铁路系统局级以上干部按紧急通知的要求到铁道部开会。在干部会上,原海关总署署长盛光祖被宣布调任铁道部党组书记。两个小时后,新华网发布了刘志军接受调查和被免职的消息。

刘志军被免职当晚,铁道部召开全路电视电话会议,盛光祖在会上强调,当前要集中精力,切实抓好铁路安全和稳定工作。会上宣布,从当天起到3月底全路开展为期一个半月的安全大检查。随即,铁道部的官方网站删除了刘志军的相关资料。

刘志军是2011年接受调查的首位正部级官员。他的落马,不仅意味着其“政坛不倒翁”的称号成为历史,也标志着中国铁路历时将近八年的 “刘志军时代”走向终结。在其任上,中国铁路进入有史以来最大规模的投资建设阶段,高铁建设高歌猛进,但体制改革停滞不前,安全事故和腐败案件屡有出现,备受指责的“一票难求、一车难求”现象则依然没有消除。

无论是主政铁道部期间力推的高速铁路,还是个性鲜明的工作和生活风格,刘志军在系统内外都不乏争议。尤其是被认为是刘志军时代最大亮点的高铁,在政企不分和监督约束不够到位的铁路系统,其潜藏的经济、技术、管理等风险有可能因人为因素而放大。这些风险如同魔咒一般,变幻莫测却又并非无法驾驭。

多面刘志军

前述知情人士表示,刘志军案发,在全国铁路系统内引发震动,一时间人人自危,与其他相关企业的联谊活动也被暂时搁置。

据另一位可靠人士透露,在刘志军被调查前后,铁道部其他若干负责高铁工作的官员也曾被“带走”约谈,可能涉及高铁技术引进中的“经济”问题。

从1972年以养路工人的身份进入武汉铁路分局算起,湖北鄂州人刘志军已经在铁路系统工作了39年。他在基层铁路局工作多年,1995年进入铁道部,2003年3月升任铁道部部长、党组书记,步入其职业生涯的权力顶峰,直到今年2月12日突然跌落。

在系统内部,接受本报记者采访时,许多人士对刘志军的评价褒贬不一。有人说他个性张扬,为人强势,一不高兴就破口大骂;有人说他头脑灵活,口才出众,善于接近高层领导并获得赏识;有人说他对铁路有深厚的感情,但对铁路建设的大手笔投入胜于对基层员工福利待遇的改善,对于官职的热衷也胜过对金钱的亲近。

目前,铁路内部也没有获知刘志军违纪的具体情况,一种口风说他利用手中的权力,为他人获得利益提供便利。上述可靠人士透露,早在2009年,中纪委人士就开始调查刘志军,并对其进行警告,但刘当时并不在意。

该可靠人士表示,刘志军此次被查,直接导火索是其他一些被调查人员把他招了出来,刘志军的违纪行为可能和其贪污受贿有关,牵涉的数额较为庞大。

一位接近中纪委的人士表示,刘志军落马或与山西博宥集团董事长丁书苗案及中铁集装箱原董事长罗金保案有关联,牵涉中国高铁巨额腐败及生活作风严重腐化,涉案金额近百亿元人民币,牵涉多家上市公司,有可能引发铁路系统“地震”。

一名煤炭业人士透露,由于铁路运力长期供不应求,在煤炭的流通环节中,铁路是重要的利益节点。现年55岁的丁书苗最大的本事就是拿车皮。该人士表示,丁书苗1998年经人介绍认识了时任北京铁路局临汾分局党委书记罗金保,为其日后进军石太高铁埋下伏笔。2000年,在罗金保的引见下,丁书苗接触时任铁道部副部长、党组成员的刘志军。同年,丁书苗成立博宥集团,涉及高铁设备、影视广告、酒店等诸多投资。

此后,博宥集团几乎垄断了中国高铁的声屏障项目。2006年,博宥集团参与组建的智奇公司,成为中国唯一一家动车组轮对生产和维修基地。

上述煤炭业人士称,丁书苗在包揽这些项目的同时,并没有忘记给刘志军好处。

高铁得与失

在接受本报记者采访时,铁路内部有人用“疯子”称呼刘志军,原因是他工作上雷厉风行,自己想做的事情别人很难阻挡,有些近乎偏执的执着。在这一点上,最为典型的就是刘志军力推的高速铁路。

刘志军2003年起执掌铁道部的八年,是中国铁路有史以来投资规模最大、建设速度最快的“跨越式”发展时期。刘志军任职期间,中国铁路在机车车辆、高原铁路、既有线提速、重载运输等方面均取得明显进步,但刘志军最为看重的亮点,是高速铁路的跃进式发展。

我国铁路长期以来运输能力严重短缺,最明显的体现是春运期间“一票难求”,货运请车满足率不足40%。刘志军2003年出任铁道部 “一把手”伊始,就提出铁路要实现跨越式发展的主张,而高速铁路成为铁路跨越式发展的突破口。

据铁道部内部人士分析,刘志军之所以力推高铁,一是拉动内需的历史性背景,二是铁路资源紧缺,通过修建高铁,中国铁路繁忙干线可以实现客货分线运输,把既有线的能力腾出来,发展货物运输。

尽管业内外对于中国目前是否需要大规模建设高铁一直存有争议,但在刘志军的推动下,国家在规划和政策层面对发展高铁给予了支持。

铁道部的资料称,中国高铁发展的真正起点是在2004年,以国务院召开的两次关于铁路的重要会议并通过的《中长期铁路网规划》与《研究铁路机车车辆有关问题的会议纲要》为标志。前者提出,到2020年,全国铁路营业里程达到10万公里,主要繁忙干线实现客货分线,建设高速铁路1.2万公里以上。后者则提出,加快我国铁路机车车辆装备现代化总体要 “引进先进技术、联合设计生产、打造中国品牌”,引进时速200公里以上高速动车组技术是其中的主要内容。

2005年6月11日,设计时速250公里石家庄至太原铁路高速铁路开工,这是《中长期铁路网规划》中第一条开工建设的高速铁路。紧随其后,设计时速350公里的武汉至广州高速铁路和北京至天津城际铁路相继开工,大规模的高铁建设全面展开。

2008年全球金融危机中,中国政府为拉动经济而推出的4万亿计划,使刘志军主推的高铁项目成为最大受益者。据国家发改委投资司一位人士介绍,在中央安排的4万亿投资中,高铁的投资规模大体为1.5万亿,最终的投资规模可能要超过这个数字。铁路投资这几年发展一直都比较快,原因是无论客运还是货运,中国当前都还存在明显的运力不足问题。同时,铁路项目可以很好地带动地方经济发展,地方政府一般都有这方面的冲动。

同样是在2008年,国家对《中长期铁路网规划》进行了调整,确定到2020年,全国铁路营业里程达到12万公里以上,建设高速铁路1.6万公里以上。

在中央和地方的大力支持下,中国的高速铁路在最近几年突飞猛进。目前,中国高速铁路的营业里程已经达到8358公里,居全球首位。另外还有1万多公里的高速铁路正在建设。

高铁建设高歌猛进的背后,是规模庞大的资金投入以及由此带来的债务风险。由于建设标准较高,时速300公里高铁的建设成本一般是普通铁路的3倍左右,但在融资渠道上,受限于目前的体制,高铁建设的资金长期以来主要依赖中央和地方政府的投资以及银行贷款,民营资本和外资鲜有进入。

有数据显示,截至2009年底,铁道部总资产2.46万亿元,负债规模达到1.3万亿元,负债率接近53%。大举上马高铁项目是债务攀升的主因。另据不完全统计,2009年铁道部需要支付的利息在400亿元以上,未来每年的利息费用还可能大幅上升。

与此同时,部分高铁项目建成后还出现了客座率较低、线路大幅亏损的现象,例如京津高铁运行一年亏损约8亿元,这让外界对高铁项目的投资回报抱有忧虑。

北京交通大学教授赵坚表示,目前在建项目于2012年前后投入运营时,铁道部门的债务危机将大规模爆发,政府将不得不用巨额财政补贴维持高铁运营。

招标潜规则

对刘志军而言,高铁是近年铁路建设的最大亮点,但在光鲜夺目的业绩背后,暗藏的工程建设和物质设备采购潜规则,以及先后爆发的多起案件,让这一亮点失色不少,刘志军自身也或许受到牵连。

在高铁项目的拉动下,最近几年铁路系统的固定资产投资和基本建设逐年激增,2010年投资分别达到8340.7亿元和7091.0亿元,2004年时分别只有901.38亿元和531.55亿元。

铁路系统的投资项目,表面来看都有完备的审批程序和招投标规则,但在其垄断而封闭的体制下,一些内部官员依然有可能利用制定和执行规则的便利谋取私利。接近铁道部纪委人士表示,向下属打招呼,帮助特定单位中标,从中索要提成,或者要求中标单位将部分标段分包给关系人;利用管理工程的优势,直接向施工单位索要工程项目,从中谋取私利;平时收受对方的好处,在项目招标和管理中给对方单位提供方便等,已成为一些违法官员的常用手段。

铁道部已经试图着手从源头上堵住这些漏洞。铁道部新任党组书记盛光祖也在上任之初代表部党组表态,其个人及党组成员决不插手干预铁路工程项目,请全路干部职工监督。

据中国国际工程咨询公司一位人士介绍,铁路招标领域涉及的内容很多,从上至下至少几十层环节,从铁轨、机车到信号灯、控制系统,再到火车站建设、内部装修、站台服务等,项目很多。铁路项目招投标、评标等的决定权都在各路局段部门。正是因为铁路建设繁杂而又相对封闭,才会滋生寻租和腐败现象。

最近几年,铁路系统查出了陈伯羽、罗金保等案件,都涉及利用职权干预工程招标。铁路系统一位官员坦承,“面对社会对铁路工程建设廉洁的质疑,我们无论怎样作出回应,都显得苍白无力。”

陈伯羽系京广客运专线河南有限公司原总经理,曾利用职务之便为他人协调调配车皮,或帮助其在工程招标中中标,先后受贿500余万元。罗金保曾任中铁集装箱董事长,因涉嫌违规插手建设项目招标、大肆收受贿赂,于2010年被“双规”。

据铁道部内部人士称,在铁路招投标的规则制定环节上,目前主要由铁道部建设司招标管理中心发挥主导作用,不过在具体项目的招标规则则具有一定的弹性,这也为铁路内外一些人士和企业进行权钱交易提供了空间。

例如,在评委为投标企业打分时,通常会有一些加分因素,比如“在汶川地震、洪灾等事件中有突出贡献或者进行过捐赠的企业加5分”,一些企业就是通过这些可以人为控制的加分因素最终中标拿到项目,而为了获得加分,很可能会对关键人员进行公关。

侦办陈伯羽案件的河南省检察院反贪局人士在接受媒体采访时表示,在办理陈伯羽案件中发现,现在许多工程项目的招投标存在严重违规违法操作的行为,很多规定在实际操作中都形同虚设,招标工作不公开、不透明,缺乏制约监管,缺乏舆论监督,人为因素太多。现在不是没有制度规定,而是到底有多少人切实地落实了这些规定和制度。

除了铁路系统内部官员直接干预工程外,接近铁道部人士透露,在一些铁路项目的招投标和建设施工上,经常会出现一些“中介组织”,这些自称有背景或关系的组织拿到项目之后再转给施工单位,从中索要工程费5%或者7%的回扣。

事实上,铁路工程建设领域灰色交易的产生,并不完全是铁路内部的原因。

一位铁道部的官员坦陈,以不正当手段争夺工程项目是一个全国乃至国际性的问题,铁路建设市场也不例外。即便是一些大型骨干企业,也可能存在不规范甚至违法违规的做法。

灰色交易的存在,使铁路工程出现质量隐患的风险加大。已在铁路工程领域工作20多年的南方一家公司的老总说,中国铁路建设和高铁项目中,不少建设单位和业主,在目标任期内都要显示政绩以及效益,最主要的表现是要求尽快完成工程并节约成本。因此,就经常出现一些价格低、周期短的工程,一定程度上就影响了质量和安全,但到最后许多施工企业却只能拿到铁路部门的“白条”。

福建某铁路服务公司老总连岳表示,在“僧多粥少”的铁路建设市场格局下,施工企业为了求生存,必然迫不得已地接受“不合理工期与不合理造价”。

改革进与退

与刘志军不遗余力推动高铁建设形成鲜明反差的,是铁路近年来在体制改革方面一直没有实质性突破,最直接的表现是政企分开这一步始终没有迈出,有关机构将铁道部并入“大交通部”的设想也不了了之。

2005年3月,铁道部撤销了下属41个铁路分局,实行铁道部-铁路局-站段三级管理模式,这被外界认为是刘志军主政铁道部期间在体制改革方面推出的为数不多的举措之一。此后,铁路的体制改革让位于大规模路网建设,尤其是高铁建设。

中国铁路长期政企合一的体制曾经发挥过积极作用,但铁道部既是裁判员又是运动员的双重角色广受诟病。在刘志军力推的高铁项目上,这种角色冲突也产生了一些弊端。

对高铁项目而言,如果是一家企业操作,无疑要考虑自身实力和项目的投资回报,但铁道部以政府的身份进行投资决策时,可能对项目的市场前景、经济效益、还本付息等现实因素不像企业那样看重。这种错位,很可能导致铁路系统对规模扩张的热衷胜过对效益提升的注重,对领导者业绩的追求胜过对职工福利的关照。

在更深层次上,高铁因资金、技术密集所带来的风险,本应通过体制改革、市场化运作化解,但由于铁路长期政企合一,这些风险被制度漏洞和人为干预所放大。工程建设领域出现的腐败案件,就是一部分风险的提前暴露。

铁路的基层员工,也没有成为现行垄断体制的受益者。

铁路系统一位内部人士表示,铁道基层员工过去十多年在工资福利方面与社会上的差距越来越大,去年全路员工人均年收入4万多元,平均每人每月只有两三千元,很多基层员工任务繁重,但每月的收入只有1000多元。

上述人士认为,刘志军在任时将大部分资金用在铁路建设上,对员工福利待遇投入不足,导致不少基层员工心存抱怨。不过,铁道部今年年初已经提出,“十二五”期间要确保铁路系统职工工资收入持续稳步增长,年均增幅10%以上。

目前,对于铁路政企合一的传统体制何时打破,各界一致没有明确的意见,甚至在是否要政企分开这一基本问题上,一直存在着不同意见。国务院发展研究中心一位专家对本报记者表示,该中心最近两年参与了铁路系统的多个课题研究,但主题都是围绕铁路发展,没有涉及铁路改革。而铁道部新闻发言人王勇平曾表示,政企分开是铁路未来改革的终极目标,但难以一步到位,需要逐步实施。

无论铁道部未来的改革步伐如何迈进,这一切都将与刘志军无关。如果不出意外,在计划于2月23日到25日举行的十一届全国人大常委会第十九次会议上,刘志军的铁道部部长职务也将被免去。届时,中国铁路的“刘志军时代”将正式划上句号。

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