想要探寻PPP项目签约率低，涉及区域、行业冷热不均以及民企对此反映不热衷等一系列现象的背后原因，还要从项目的实践操作上寻找。由于每个PPP项目都站在不同的地方政府政策、不同的行业领域、不同的对接政府部门等层面，它们都有其自身的特点，实施方案也需要量体裁衣，相应地遇到的问题也会有所不同。例如以往PPP失败的项目中，汇津长春污水处理工程是因为政策变动迫使政府赎回项目，杭州湾跨海大桥是因为实际收益远低于可研预期，而天津双港垃圾焚烧发电工程是由政府缺位与民众抵触而不得不半途而废。从以下三个具有代表性与典型意义的PPP项目案例，不难一窥许多社会资本对PPP项敬而远之的原因。
项目推进缺乏统一协调
以A市水利工程项目为例。项目由引水工程和水系治理工程两部分组成。总投资97600万元，其中引水工程投资32700万元，水系治理工程投资64900万元。为了提高水利工程管理效率，减少政府财政支出，当地市政府决定采用PPP模式进行建设运营。项目采用BOT模式。由项目公司负责投融资、建设、运营、维护A市水利工程，特许经营期满，项目公司将水利工程项目无偿移交给A市政府。项目公司的股权结构为政府方30%、社会资本方70%。
这个项目中遇到的最主要问题是，项目急于开工，而PPP流程处在停滞状态。项目在八月初进场，A市城投公司是该项目的实施主体，由于该项目投资大、时间紧，市领导也多次催促尽早将项目落实到位。但现实情况是，第三方咨询机构配合市城投公司将《两评报告》编制完成，并上报到市财政局。财政局的相关负责人以项目收益率过高、财政支付压力大等问题为由，对上报的方案迟迟不批。为了项目的进度不受影响，A市城投公司将项目的引水工程部分进行公开招标，让这部分工程先开工。
在这个项目中，市领导催促项目尽快落实到位，而财政局却对此一直不批复，两者的利益诉求存在矛盾，不利于项目的推进。更有甚至者，一些PPP项目会跨越五、六个部门，这时再自家各扫门前雪，那么项目将寸步难行。因此，如果项目实施过程中缺乏统一与协调机制，会使项目面临停滞风险，也使得一寸光阴一寸金的社会资本不敢轻易在PPP项目上圈地。
PPP具体操作实施复杂
以浙江省B市污水处理项目为例。项目所涉及的污水设施包括，已运营和已建成污水处理厂4座、再生水厂1座、污泥处理厂1座、污水泵站27座;已建设和拟建设的污水处理厂4座，新建配套管网工程2项，泵站改造工程1项。当地政府决定用PPP模式进行建设运营，项目采用TOT+BOT模式运作。这属于污水行业内较为成熟的运作方式，但由于项目类型等因素的复杂性，越来越多的问题随着工作的不断深入而暴露出来。
这个项目中所涉及的关键问题不少，首先是存量资产的处置。如目前市内已有的4座污水处理厂、1座再生水厂、1座污泥处理厂和27座污水泵站，还有泵站间的污水管网。相关方对泵站间管网的资产清理和产权所有情况进行调研发现，这些管网权属复杂，分别归属于各区县相关部门管理。经过广泛调研确认，并不将其考虑到该项目运作范围内，但是将通过特许经营协议的条件设置，留下解决方案以便在未来时机成熟时实施。
其次，新建项目的报价问题。考虑到新建项目在建设完成正式运营后需要进行污水价格的调整，相关方在合同中设定了相关条款，以避免政府方与项目公司在未来新建项目正式运营时，无法就投资和运营回报协商达成一致。
还有新建项目的建设问题。根据《中华人民共和国招标投标法》中规定“招标分为公开招标和邀请招标”;《中华人民共和国招标投标法实施条例》的有关规定“已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供”，可以不进行招标。而该项目采用竞争性磋商的采购方式，因此在特许经营协议中规定中标的投资人将根据适用法律法规，通过公开招标的方式选择施工承包商负责具体建设。
在该项目中，PPP项目执行过程中涉及许多细节性问题，像存量项目边界的确定、新建项目上的报价问题、采购方式的确定等，这一系列的具体问题在我国出台的政策中并没有涉及，目前的政策一般没有具体的实施细则，都是一些大而化之的指引。再加上PPP在我国真正兴起也就两年多时间，是个新鲜事物，成熟可参考的案例并不多。因此，当项目变得无法可依、没有惯例可循的时候，问题自然也将一个接一个地蹦出来，这样不确定性风险加大，给潜在的社会资本所带来的机会成本也会增加。
相关法律效力有所欠缺
以C市轨道交通工程项目为例。该项目涉及24座车站，即22座地下站，2座高架站的建设，项目总投资约为217亿元。当地政府决定采用BOT模式进行建设运营。项目由C市城投集团作为市政府授权的项目PPP实施机构，负责项目准备、采购、运营和移交等工作，具体包括编制实施方案、选择确定社会投资人、代表政府签署PPP项目合同、特许经营协议等相关法律文件。
而外界对于这个项目的争论点在：C市城投集团是否能做项目的实施机构。在查找法律依据时，相关方发现起码有两个版本：财政部认为实施机构必须是政府的职能部门或者是行业的主管单位，也就是说必须是行政主体;而发改委则认为只要是地方政府授权的单位就可以了，至于单位的性质，是行政单位还是企业法人，是没有区别的。这可真是公说公有理，婆说婆有理。
事实上，这两个规范PPP项目的文件指引都不是以明确的法律或者法规的形式出现的，而是政策性文件。这两者之间的区别比较大。政策性文件是没有法律效力存在的，它只相当于一个指导性文件。也就是说，假如相关方在PPP合同里面违背了这个政策性文件的哪条规定，不能说合同里的这一条就是无效的。因为从法律层面来讲，只有当合同中的条款违反了法律与法规的强制性条款时，才能称其为无效。所以，在PPP项目的具体操作中经常会遇到明明有政策文件可依，却还是这样做可以、那样做也可以的现象，这就需要加强PPP制度设计，以立法的形式出现。
小贴士：PPP三种运营路径
政府购买指的是能够明确政府购买的公共产品和服务，所支付的费用;
使用者购买指的是能够明确使用者(公众)，在使用产品的过程中需要付费的部分，如门票、水费、高速收费等;
可行性缺口补助是由于项目并非明确的政府购买服务，而采取使用者付费不足以满足合理收益，所采用的一种折衷的选择，政府给予项目公司一定的经济补助，以弥补缺口部分，使项目“可行”。在我国实践中，可行性缺口补助的形式多种多样，具体可能包括土地划拨、投资入股、投资补助、优惠贷款、贷款贴息、放弃分红权、授予项目相关开发收益权等其中的一种或多种。
三种付费方式之间并没有冲突，特别是对一些综合类项目，如区域开发，可能对不同部分采取不同的付费方式。
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