党的十七大提出，政治体制改革是我国全面改革的重要组成部分，政治体制必须随着经济社会发展而不断深化，与人民政治参与积极性不断提高相适应，要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。从世界范围看，信息公开制度是实现依法行政、建设法治国家保障人民上述权利的必然要求。1776年12月，瑞典，通过了《出版自由法》实行出版自由制度，规定普通市民和议员一样享有要求法院和行政机关公开有关公文书的权利，建立了最早的信息公开制度。“美国在行政公开方面的立法比其他西方国家早，而且更为完备，在一定程度上对其他西方国家起了示范作用”{1}。该国制定了世界上第一部政府信息公开法典即1966年制定的《信息自由法》（简称FOIA），首次规定了政府应当向社会公开信息的范围和方式，以及公民被拒绝披露信息时的救济措施等制度。1976年制定的《阳光下的政府法》、1996年制定的《电子信息自由法》。2002年制定的《电子政府法》一直努力推进促进政府信息公开。美国是世界范围内当代信息公开制度比较完善的国家。目前，世界上有几十个国家已经制定了政府信息公开法，政府信息公开法已经较为普遍。2007年1月17日，广受关注的《中华人民共和国政府信息公开条例》经国务院常务会议通过，2008年5月1日起施行。此前，我国的信息公开法散见于地方性法规、行政规章和地方政府规章，属于分散式立法模式。这部法规，是目前为止，我国法律效力最高、制度相对最完善的信息公开法，它会对建设社会主义政治文明，坚持和发展社会主义民主政治，落实依法治国基本方略和建设法治政府、阳光政府和透明政府起着重要地积极作用。
一、政府信息公开及其价值
政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。政府信息公开是指政府机关将政府信息依法向社会有效公布使公众知晓的行为。在更广泛的意义上讲，除政府（行政机关）之外，应当公开信息的主体还应包括立法、司法机关以及法律、法规所授权的具有管理公共事务职能的组织。在我国，学者也把政府信息公开表述为“政务公开”。但是，政务公开的范围要大于信息公开。政府信息公开制度可以从以下几个方面来理解它的价值。
（一）信息公开是行政公开原则的重要组成部分行政公开原则指是行政机关行使行政权力的依据、过程和结果向相对人和社会公开，使相对人和社会知悉。它的基本含义包括：政府行为除依法应保密的以外，应一律公开进行；行政法规、规章、行政政策以及行政机关做出影响行政相对人权利、义务的行为的标准、条件、程序应依法公布，让相对人依法查阅、复制；有关行政会议、会议决议、决定以及行政机关及其工作人员的活动情况应允许新闻媒介依法采访、报道和评论{2}。归纳起来，包括行政立法和政策公开，执法行为公开，行政复议公开以及信息公开。而信息公开则要求政府决策的依据信息、讨论信息（例如听证全过程的公开）、结果信息全范围公布于众，接受舆论和民意监督，就会有效地监督政府依法行政和为民行政。正所谓“无所谓公开，则无所谓正义”{3}。
（二）信息公开是保障公民基本人权—知情权实现的必然要求
知情权，有广义和狭义两层概念：广义，是从一切信息源（包括官方和非官方）获知有关情况的权利，又称为了解权或知悉权；就狭义而言，则仅指知悉官方所掌握的信息的权利。知情权这一概念的产生、发展已经历了数百年的时间。将这一概念首次规定在法律之中的则是联邦德国，1949年该国基本法第5条中规定：人人享有以语言、文字和图画自由发表、传播其言论的权利并无阻碍地依通常途径了解信息的权利。这是世界范围内第一次在宪法中明确认可知情权。但立法上产生影响最为深远的是美国的《信息自由法》。作为公民基本权利的知情权，有些国家在宪法性文件中有明文规定，有些国家无明文规定，但知情权是宪法中有关“表达自由”权的题中之义。“表达自由”权的起初含义仅仅指排除国家对于表达等行为限制的防御性的权利。但是，表达自由权以及宪法、法律所规定的其他权利真正切实行使的前提是公民充分和有效占有信息，这里的信息当然而且必然包括政府信息。但是，据测算，中国政府各部门掌握着全社会信息资源的80%以上，只有政府实行信息公开，切实承担起信息公开的义务，才能使公民的知情权得以实现{4}。因此表达自由权的真正目的却在于保障“自由并且充分的信息交流”。况且，按照宪政原理，公民的基本权利是宪法和法律本身也不能剥夺的，因为“人的基本权利是人本身所固有的，同时又为宪法所认可和保障，其固有性和宪法规定性是相互统一的”{5}。我国宪法规定，公民享有言论出版、集会、结社、游行、示威的自由以及批评、建议、中诉、控告、检举等权利。同时还规定，国家尊重和保障人权，而表达自由权是人权的重要组成部分。虽然迄今我国尚未明确对知情权做出明确规定，但从宪法的已有规定中足以认定该项权利在我国是有其宪法性基础的。需要指出的是，我国还是《国际人权宣言》、《公民权利和政治权利国际公约》等的缔约国之一，因此，知情权在我国理应得到承认和保护。
（三）信息公开是落实人民主权原则的重要方面
主权是指国家最高权力。主权属于人民，政府的权力是人民授予的，这一原则为近现代所有民主制国家所确认。我国宪法第2条规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”人民作为主权者通过自身选出的代表管理国家，就必须充分获知与国家管理有关的各种情况，否则国民便无法选举出合格的官员，无法对国家事务发表意见进而对其施加影响，也无法监督国家机关及其公务人员管理活动的合法与合理性，国民主权的原则也只能“看上去很美”而已。
（四）信息公开是反腐败工作的有力武器
腐败的本质是权力的异化，是把权力当作资本去出售和出租。腐败是非阳光政治的附产品。西方有句名言，就像路灯能防止小偷一样，阳光是最好的防腐剂，一切见不得人的勾当都是在角落里干出来的。政府信息属于公共资源，如果被政府机关工作人员隐蔽，甚至被利用于寻租、设租，就会滋生腐败现象。同时，政府信息公开的过程就是实现公民知情权的过程，在此过程中，会增大公民参与行政行为的程度，增强对行政权力的监督力度，使政府的行为得到了公民的关注和监督，从而有助于减少腐败行为。因此，公开是防止暗箱操作、预防腐败和推进建设服务型政府的根本制度之一。如果政府官员的权力行使、政府运作过程和官员财产等信息公开会大大遏制腐败。
（五）信息公开是保障公民社会权、改善民生、促进社会主义和谐社会建设的必要环节
近代政治学将推进积极福利政策的现代国家称为福利国家或积极国家。我们党提出建设社会主义和谐社会，要努力形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的局面。这也就是要保障人的权利的全面发展与实现保障的社会。我国宪法规定公民的社会权主要有劳动权、社会保障权、受教育权以及特殊主体权。由于要实现上述权利，广泛地保护民生，行政权要广泛涉及到社会领域。因此，行政权有扩张的趋向和可能。因此既要保障行政效率，又要监督行政权的正确行使是我们必须面对的课题。推进政府信息公开，可以扩大公民参与意识、增加参与能力，并促使政府运行机制透明化，以此实现“以人为本”的政府。政治参与是普通公民通过各种合法方式参加政治生活，并影响政治体系的构成、运行方式、运行规则和政策过程的行为{6}，它是近代民主国家保障公民权利的新潮流。
二、我国政府信息公开立法概况
目前我国最高立法机构还没有关于信息公开的统一立法，关于信息公开的规定散见于各单行法律法规之中，在不同领域采取了一些特别规定，比如《行政处罚法》、《立法法》、《档案法》等等。本信息公开条例有以下显著的法理意义。
（一）规定了各级政府信息公开工作的主管部门及其主要职责
国务院办公厅是全国政府信息公开工作的主管部门，负责推进、指导、协调、监督全国的政府信息公开工作。县级以上地方人民政府办公厅（室）或者县级以上地方人民政府确定的其他政府信息公开工作主管部门负责推进、指导、协调、监督本行政区域的政府信息公开工作。
（二）将政府信息公开的范围分为行政机关主动公开信息与依自然人和法人与其他组织申请公开政府信息的范围
该条例第9条规定了行政机关主动公开的制度，基本上包括：涉及公民、法人或者其他组织切身利益的、需要社会公众广泛知晓或者参与的、反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的、其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。同时，第10条、第11条、第12条分别规定了县级以上各级人民政府及其部门、设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门、乡（镇）人民政府应当依照本条例在其职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容。依申请公开主要指，自然人和法人与其他组织向行政机关申请信息公开。除本条例第9条、第10条、第11条、第12条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。
（三）初步划分了信息公开与信息保密的关系
本条例的第14条规定了行政机关应当建立健全政府信息发布保密审查机制，明确审查的程序和责任。行政机关在公开政府信息前，应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。
（四）建立了裁量信息公开机制
裁量信息公开，指的是行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息；但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。
（五）利益攸关方征求制度
行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。
（六）公开费用的负担问题
行政机关依申请提供政府信息，除可以收取检索、复制、邮寄等成本费用外，不得收取其他费用。行政机关不得通过其他组织、个人以有偿服务方式提供政府信息。申请公开政府信息的公民确有经济困难的，经本人申请、政府信息公开工作机构负责人审核同意，可以减免相关费用。
（七）监督、保障与救济机制
政府信息公开工作主管部门和监察机关是行政机关政府信息公开实施情况的监督检查机关。各级行政机关应当在每年3月31日前公布本行政机关的政府信息公开工作年度报告。公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门。收到的机关应当予以调查处理。公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
三、完善我国信息公开法的探讨
（一）提高立法层次，制定《政府信息公开法》
《政府信息公开条例》的颁布与实施彰显了中国建立透明政府和服务型政府的决心，是我国法治国家建设的一件大事，具有里程碑的意义。但是，它仅是一部行政法规。行政法规虽然效力比较高（在我国仅仅低于宪法和法律），但是，行政机关自己规定自己行为准则，则凸显在宪政中的监督原则和人民主权原则的贯彻多少有些不太彻底。因此可以说，本行政法规又具有过渡性的地位。当我们具备条件时，全国人大或其常委会应制定关于信息公开的统一法典。同时，不仅行政机关，包括审判机关、检察机关在内的其他国家机关，信息公开行为都应受到法律调整。
同时，有必要考虑将公民信息权利作为宪法性权利（可以表述为“公民有权利依法获知国家各级机关的信息”）政府机关来明确保障。瑞典是不成文宪法的国家，没有一部统一的宪法典，是由四部宪法性规范文件组成，即《政府宪章》、《王位继承法》、《出版自由法》和《表达自由法》，确定信息公开的《出版自由法》的基本法地位，这对我们有很强烈的启示意义。在成文法国家里，将公民知情权以及信息公开的法定义务明确规定已经相当普遍。在我们建设法治国家进程中，利用修宪程序将公民信息知情权加以保护是十分必要的。
（二）应明确“公开为原则，保密为例外”的原则
政府信息属于公共财产的一部分，国家一切权力属于人民，因此，政府信息除涉及国家安全、个人隐私、商业秘密等特定限制之外，都应当随时公开，不公开仅为例外，遗憾的是，《政府信息公开条例》并没有明确这一点。我们应当首先明确“公开为原则，保密为例外”的原则，其次公布保密的范围和其他不宜公开的范围。也就是说，不公开的范围应当明确，剩下的都是公开的范围。该条例的第9、10、11、12条的立法并不是说仅有上述几条才可以公开，它们仅具有提示意义。况且该条例第9条中“（1）涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；（2）需要社会公众广泛知晓或者参与的”这两项是不具有操作性的，因为根据该条规定，认定“切身利益”和“需要知晓或者参与”的权力在行政机关自己。因此，它好比“无罪推定”原则对于刑事诉讼和“罪刑法定”原则对于刑法的意义，“公开为原则，保密为例外”的原则确立不仅仅具有保障公民信息知情权的意义，应该还是我国公法领域的一件大事。
（三）完善申请人制度
我国信息公开条例规定，申请信息公开的主体为公民、法人和其他组织，应该说，这一规定有些失误。首先，申请信息公开是言论自由与表达自由的应有之义，这些权利不应有国籍的限制，属于基本权利。其次，从世界各国来看，申请信息公开的个人的国籍都没有限制{7}。还有，我国参与世界经济一体化和全球化进程，以及加入WTO，这就要求我国政府信息透明度要进一步增强，因此对于信息公开申请人的国籍不应限制。
此外，《政府信息公开条例》第13条将申请公开的主体限定为有生产、生活、科研等特殊需要的公民、法人或者其他组织。这里就有一个疑问，提出信息请求是否必须一定要具备生产、生活、科研等特殊需要？政府信息原本属于全体公民所有，此时又为何规定有“特殊需要”的公民、法人或者其他组织才可申请？同时，如何判断谁究竟有“特殊需要”?什么样的需要属于“特殊需要”?因此本条文值得商榷。笔者认为，应不加任何限定，只要申请即可成为合法的申请主体。
（四）完善监督机制
《政府信息公开条例》规定各级行政机关应当在每年3月31日前公布本行政机关的政府信息公开工作年度报告，该条文确立了各级行政机关年度报告制度。但政府信息公开是一项非常复杂而又新生的课题，它涉及广大民生问题，因此更需要由有广泛代表民意的机构来监督，因此可以通过完善人大监督法，要求行政机关要向同级人大作政府工作报告的同时，将自己本年度信息公开的情况一并报告，接受人大代表的监督。
（五）完善商业秘密和个人隐私信息的内涵
可以说，任何与商业有关的信息，甚至是非营利团体提供的信息，都可以成为商业信息。但是商业秘密就不同了，它是指有一定经济利益且被商业等组织采取保密措施的商业信息。
个人隐私的界定要细化，个人隐私的范围和公众的知情权之间进行利益平衡。首先应当明确是否存在值得保护的隐私利益，如果不存在，则应当公开。如果存在这种利益，则必须在公众的知情权和个人的隐私利益进行平衡。如果不存在公共利益，则该信息应当得到保护，如果存在公共众利益哪个利益大，哪个就应当受到保护。司法实践中，婚姻状况、子女合法地位、身体健康、宗教信仰等等均应得到保护{8}。
（六）完善信息权的救济制度
无救济即无权力，这是一句古老的法学公理。规定的再完美的权利口号，再完美的漂亮词藻，如果没有完备的权利救济手段，则毫无意义。有关信息公开的争议，是拥有信息的政府机关与申请信息公开的申请人和利害关系人之间的争议{9}。公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门。收到的机关应当予以调查处理。公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。应该说，我国信息知情权利救济制度的设定迈出了坚实的一步。但有以下问题值得探讨和关注：
1.行政救济与司法救济的关系。我国政府公开条例暂时规定了两种行政救济途径：行政复议的途径与向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门的途径。那么，行政救济与司法救济究竟是哪种关系？行政救济是否是司法救济的前置程序？在某些情况下，行政救济可不可以排除司法救济？这些都需要做出进一步规定。但是由于《立法法》的规定，行政法规不可以规定司法制度，因此我们需要一部法律性文件，比如信息公开法典，或者全国人大常委会修改行政诉讼法部分规定。
2.创新救济途径。在政府机关内部成立专门的信息委员会。行政复议具有期限短、程序简单、不收费等优点，效率比较高，但是行政复议属于行政机关内部的救济途径，由于部门的狭隘利益，行政复议在公正问题上必然受到限制。因此，我国可以借鉴国外先进经验，创新行政救济途径，可以建立由专业人员组成的独立的专门处理信息公开争议问题的机构，比如英国的信息裁判，日本的信息公开审查会。它的优点是，可以脱离信息争议发生的行政机关，效率比司法机关高，专业性也比较强。
3.规范救济程序。在信息争议案件中，由于涉及信息的保密与公开的矛盾，一旦涉及信息公开争议的案件公开审理，则案件的审理过程本身就宣告反对公开一方的失败了，因此本类争议应采取不公开审理为原则，这就颠覆了传统的司法公开原则，这需要立法部门在今后的修正中完善。
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