【中文摘要】土地征收是实现现代化和城镇化的重要途径，也是公共利益与私权利益实现再分配的过程。重新构建征收利益分配机制、完善征收补偿程序、引入司法最终裁决机制将是克服土地征收过程中征收利益分配不合理、补偿标准低、被征收人在补偿定价机制中话语权缺失等问题，保障被征收人合法权益的有益探索。
【中文关键字】财产权利；土地征收
【全文】
土地征收是国家为了保障公共利益的需要，通过行使征收权，在依法支付一定补偿后，将耕地、草地、林地等土地所有权和使用权移转给国家所有的一种行政行为。征收法律关系是一种特殊的行政法律关系，是代表公共利益的政府与被征收人之间发生的权利义务关系，客体是政府的征收行为及补偿行为。我们承认征收的发生就要承认以下两个前提：一是集体、单位或者个人对其财产享有所有权，国家承认并保护其所有权；二是国家对集体、单位或者个人所有的财产征收有某种正当性，这种正当性或是基于私人权利之上负担有一定的义务，或是某种情形下公共利益优于私人利益。从对所有权保护到所有权限制，这体现了国家对集体、单位或者个人财产所有权从绝对到相对的一个认识过程。征收从征收对象性质上分为动产征收及不动产征收，不动产征收又可以分为土地征收和房屋征收。由于我国土地的所有权分为国有土地所有权和集体土地所有权两种，因此，对土地征收而言，其对象只能是集体土地所有权。
一、土地征收中被征收人的界定
被征收人是指国家行使行政征收权时与之发生行政法律关系的行政相对人。我国《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律的规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”我国《物权法》第42条第1款规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”第132条规定：“承包地被征收的，土地承包经营权人有权依照本法第四十二条第二款的规定获得相应补偿。”依据上述的法律规定，被征收人是指集体土地所有权人、房屋及其他不动产所有权人。有观点认为，土地征收的对象只能是房屋或者土地的所有权，被征收人只能是房屋、土地的所有权人。就土地征收而言，被征收人只能是土地所有权人。[1]然而，我们认为土地承包经营权人作为土地的实际使用者和切身利益关系者也是被征收人。在我国集体土地所有权的主要实现形式是土地承包经营权，征收承包地不仅会涉及到土地所有权人的利益，而且必然会涉及到土地承包经营权人的利益，而该种利益相关性对土地承包经营权人影响更大，直接关系到他们的生产生活，因此有必要将土地承包经营权人也纳入到被征收人的范围之内，在土地被征收时给予他们充分的保护。
此外，物权法第121条规定：“因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第四十二条、第四十四条的规定获得相应补偿。”第148条：“建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。”根据上述规定，我们认为在建设用地使用权人因征收行为而导致其用益物权利益受损的情况下，应当把其认定为是被征收人，按照征收的规定对其利益损失进行补偿。
因此，我们认为被征收人的范围包括：集体土地所有权人、土地承包经营权人、房屋所有权人以及建设用地被提前收回的使用权人。通过对被征收人范围的界定，有利于对被征收人权利的保护，也有利于征收法律制度的正确适用。
二、土地征收中被征收人财产权利保护存在的问题
（一）征收利益分配不合理
以征收耕地为例，保护耕地是我国一项长期的基本国策，国家为保护耕地制定了最严厉的措施，对征收耕地的补偿设置了比征收其他类型用地更广的补偿范围和更高的补偿标准。《土地管理法》第47条第2款规定了耕地征收补偿范围主要包括：土地补偿费、劳动力安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。该四项补偿项目只是对土地直接利益损失的补偿，而对与被征收土地有间接关联以及因此而延伸的一切附带损失不予以补偿，如租金损失，更不能从政府高价出售被征收土地而获得的土地使用费中分享利益，而该合理预期的利益的缺失就是让被征收人感到不公平之缘由。《土地管理法》第47条第6款中对土地补偿费和安置补助费的补偿总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍，但现实中，政府为减少补偿费用，增加财政收入往往并不会给予被征收人较高的补偿。据学者考察各地方对土地对该两项补偿费相加的平均补偿倍数约为法律规定最高标准的一半[2]。而根据《土地管理法实施细则》第26条的规定，土地补偿费归农村集体土地所有权人所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有，安置补助费在统一安置时，有集体土地所有权人或其他安置单位享有，只有在农民不需要安置时，才归农民所有。因此，在实际发生土地征收的场合，对农地的补偿，一部分给了集体土地所有权人，一部分给了农民。这样本来就不太多的补偿费用减去土地所有权人的利益分配，最终依靠土地维持生计的农民得到的只能是更小的一个份额。据学者调查，在某地因土地征收而产生的利益分配中，征收每亩耕地，农民集体及其成员所分配的收益仅占2.17％，政府利益集团所谈得的收益占7.83％；征收每亩非耕地，农民集体及其成员所分配的收益则占26.07％、政府利益集团所获得的收益占73.93％。[3]而据有关部门统计，目前在城市建设占用农业用地过程中，土地收益的分配比例大致为：农民只得5％—10％，集体土地所有权人得25％-30％，60％-70％为县、乡、镇各级政府所得。[4]政府通过征收，低价买入，高价卖出，从中获取了大多数的利益（以至于被称为“土地财政”），而被征收人只得到极少的一部分。
（二）补偿标准低
《土地管理法》第47条第1款规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”按土地原有用途给予被征收人补偿，并没有合理的保障被征收人的利益。农地无论对于国家、集体还是个人来说都是一种稀缺资源，其使用价值只会不断的增长，而土地承包经营权人作为个体，衡量其存在价值的财产所有权利益也会不断的增大，但政府在进行征收时，通常不以市场标准做出补偿，而是按照原财产的价值和用途为补偿标准，通常采用“年产值倍数法”来计算补偿费用，然而实际上两个标准计算出来的结果却相差甚远，并没有体现出被征收财产的真正价值，充其量是一种象征性的补偿。被征收人的土地一旦被征收，其赖以维持生活的来源就将断绝，如只给予较低的补偿，农民甚至连最基本的生活都无法保障。本来以“公共利益”为目标的征收法律制度，非但不保障被征收人的合法利益，长此以往公民的财富进取心和由财产所有权而生的安全感也会深受影响，反而使被征收人对征收行为普遍产生抵触心理，谈“征”色变，这无疑违反了文明社会之进步目的。
（三）被征收人在补偿定价机制中无发言权
我国现行的土地征收补偿定价权单方面掌握在政府手里，被征收人只能被动的接受政府给予的补偿，而这种补偿并没有考虑到被征收人的各种利益，完全可以看作是政府给予被征收人的一种单方施舍，这种思想观念完全是计划经济的产物，并没有把保护被征收人的利益看作是征收制度不可缺少的内涵，而是一种单纯的行政强制征收行为。《土地管理法》第47条第2、3款规定：“征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。”征收除耕地以外其他土地的补偿标准及青苗、地上附着物补偿的标准，法律赋予由各省级地方制定标准，然而，在实际中，各地有立法权的机关或政府部门很少依次制定补偿标准，绝大多数地方授权下级地方人大或政府制定标准，这样一级一级授权，最终实际制定标准的是各市、县的人大或政府。[5]因此可以想象，为了减少征收成本，提高所谓的财政收入，各地政府只会制定较低的补偿标准，置被征收人的利益于不顾，而轻易不会提高补偿标准。
此外，各地政府在制定补偿标准时往往采取“一刀切”的形式，并没有考虑到被征收土地的肥沃程度及被征收人已投入成本，被征收人的实际损失，也没有赋予被征收人谈判和补偿异议权。《土地管理法》第48条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体土地所有权人和农民的意见。”在制定征收补偿方案之前，被征收人无表达利益诉求之机会，唯在政府补偿方案制定后，被征收人才有机会了解其权利被保护的程度，且法律没有规定被征收人在表达意见后的处理措施，更没有规定被征收人对补偿方案产生异议时的救济措施。《土地管理法实施条例》第25条虽规定了被征收人可以提出异议的权利，但该异议对被征收人并不具有任何实际的意义，异议的效力仅在于有权拒绝办理征地补偿登记手续，有权拒绝办理征地补偿、安置手续。这种情形的异议不仅对被征收人权利的保护无实际效果，反而阻塞了其权利救济渠道，导致上访事件的不断增长以及其他恶性私立救济事件的上升。
二、完善被征地农民权利保护的思路
征收法律制度从本质上来说是公权力对私权利的侵犯，只是以“公共利益”为名来摆脱行为违法的特性。在公权力和私权利的博弈之中，由于公权力天然的处于强势地位，被征收人处于弱势的地位，如对政府的征收行为不做任何限制，很容易导致公权力的膨胀，进而侵害到被征收人的私权利。因此世界各国在制定征收法律制度中都对公权力进行限制，赋予被征收人强有力的保障措施，其具体表现就是：严格限制“公共利益”的范围、征收行为要取得被征收人的同意，补偿安置措施合理到位等。如，在法国，最高行政法院在长期实践中形成“损益对比分析”审查机制，用以保护私有土地所有权和扞卫公共利益。[6]在美国对私人权益的保护更是全方位的，只要被征收人不同意，开发商和政府就没有权利强制拆迁其财产，以至于出现“美国最牛‘钉子户’逼开发商更改大楼设计”的现象，在美国被认为是正当保护权益的行为。因此我们认为有必要借鉴国外的做法，完善我国的征收法律制度，切实在征收中保护被征收人的合法权益。
为防止一些地方政府及其工作人员以公共利益为名，滥用征收权力，损害农民的利益，必须强调要遵循法定的程序，通过程序来保障农民的合法权益。
（一）建立健全征收利益分配机制
转变征收补偿观念，把征收制度看成是利益再分配的机制。在农地征收中，涉及农民的利益与公共利益的分配问题。征收因公共利益而起，而政府并不是当然的公共利益的代表，现阶段作为征收的主体政府其实施征收的目的并不单单是为了公共利益，在很大程度上是“卖地”增加财政收入，而这是与征收制度的目的背道而驰的。农民也并不是与公共利益毫无瓜葛，农民一方面通过转让农地使用权，使其私人利益让位于公共利益，另一方面作为个体，农民有权从公共利益中享受福利，分享公共利益，该利益分享包括征收产生的利益。因此征收单位不能为了财政收入，依靠征收制度侵害农民的权益。
建立利益分享机制。农民转让给征收单位的农地价值与征收单位市场运作后的价值有很大的差额，目前，农民无法从“剪刀差”中获取利益，这是引起矛盾纠纷的源头。因此，有必要围绕着这部分价值差额在征收单位与被征收人之间建立一个利益分享机制，该机制分配的原则是公正、公开、合理，避免某一方的利益过度膨胀，确保双方主体和谐共处。
（二）完善征收补偿程序
正当的程序本身具有减压阀和缓冲期的功能，其能够将一些征收中的矛盾转化为技术问题，易于为利益相关方所实际感受，能增加彼此理解和认可，有助于争议的有效解决，并可以通过程序的控制，可以预防争议的发生。[7]因此在公权力与私权利角力中，设置正当合理的程序，对农民权利保护具有无比重要的作用，《物权法》在其第42、44条中也特别强调了征收补偿必须依据法定的权限和程序开展。但农民作为农地征收中的利益相关人，在征收之前的程序中仍然处于被边缘化的状态。
1、健全征收告知制度
在征收开始之前，行政机关对拟征收事项的范围应提前进行公告或书面告知农民，并写明实施征收的原因及用途，增强征收工作的公开性和透明度，使农民对征收的基本情况作到心中有数，且给予被征地人一定的异议期。在异议期内要听取农民的意见，如果农民对征收事项的范围及补偿有异议的，应当通过举行听证会的方式，让农民得以充分表达自己的利益诉求，听证费用由征收单位承担。
2、引进谈判协商程序
为破除征收中行政机关单方的定价机制，可以先有征收人制定初步的补偿安置计划，征求农民的意见，如农民对补偿安置计划有异议，征收人应在法律规定的期间内，召集农民及其他利益相关方谈判商议补偿安置计划。其次，在对征收补偿协议进行谈判的过程中，应在具体的补偿项目和补偿标准问题上与每个农民达成一致，不能硬性规定补偿的项目和标准，应根据农民的实际情况，在充分协商的基础上以合理的价格补偿。在农民与征收人就补偿安置协议发生争议时，不允许所谓的“异议不改变决定”的情形，应建立征收撤销制度，在大多数农民对补偿安置协议存有争议，且无法达成一致时，征收的决定要予以撤销，不能单方面强制实施征收。如只是少数农民对补偿安置协议有异议，应允许有异议的农民有权选择提起行政复议或行政诉讼，在最终的裁决作出之前不允许对农民强制征收，以保证异议的被征收人获得行政和司法救济。
只有在农民同意征收事项且对补偿协议达成一致意见时，才可以开始实行征收。这样也就可以有效地避免因征收引发的各种矛盾。从而使征收既符合公共利益，又对私人利益给予了合理的保护。
（三）司法机关行使征收补偿最终裁决权
司法救济是保护被征收人权益的最后一道防火墙，法院在征收制度中应发挥中间裁判者的角色。关于征收补偿的问题，最开始由征收人在行使征收权时负责制定补偿协议初步方案，然后由农民与征收人在谈判协商的基础上，制定具体补偿方案。当双方不能就补偿方案达成一致时，农民可以向法院提起诉讼，由法院发挥最终裁决作用。农民向法院提起诉讼的性质为民事诉讼，由法院按照民事诉讼的规定审理。考虑到现实中法院与行政机关的关系，为保证法院中立地位，建议受理征收补偿争议纠纷的法院为征收单位的上一级法院。如：张某与某区人民政府因征收补偿争议引发的诉讼，该区法院就实行整体回避制度，由该区所属市的中级人民法院行使管辖权。因此，针对征收补偿诉讼实际上行使管辖权的法院为中级法院、高级法院和最高法院。
【注释】
[1]朱岩、高圣平、陈鑫：《中国物权法评注》，北京大学出版社2007年版，第199—200页；另见最高人民法院物权法研究小组：《<中华人民共和国物权法>条文理解与适用》，人民法院出版社2007年版，第162页。
[2]屈茂辉、周志芳：“中国土地征收补偿标准研究——基于地方立法文本的分析”，载《法学研究》，2009年第9期。
[3]吕彦斌、王富河：“落后地区土地征用利益分配——以B县为例”，载《中国农村经济》，2004年第2期。转引自高飞：“我国土地征收补偿制度运行的困境与对策探析”，载《法治研究》，2009年第3期。
[4]罗芸：“现行土地征用补偿制度的探索思考”，载《科技信息》，2007年第33期。
[5]屈茂辉、周志芳：“中国土地征收补偿标准研究——基于地方立法文本的分析”，载《法学研究》，2009年第3期。
[6]张莉：“法国土地征收公益性审查机制及其对中国的启示”，载《行政法学研究》，2009年第1期。
[7]王利明：“《物权法》适用过程中若干疑难问题研究——《物权法》颁布后土地经营权征收中的若干法律问题”，载《法学》，2009年第5期。
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