【中文摘要】现行《行政诉讼法》及《若干问题的解释》规定的行政诉讼起诉期限制度存在许多问题，例如起诉期限的设定不科学、不合理；起算点标准不统一，杂乱无章；起诉期限的规定没有考虑到诉讼类型不同，其对起诉期限的要求也不同；没有处理好行政复议期限与行政诉讼起诉期限的合理衔接；起诉期限的延缓制度不完善，且无起诉期限中断制度；立法逻辑不严密，漏洞多等问题。这些问题关系到行政诉讼起诉期限制度的完善和发展，也与行政相对人及利害关系人合法权益的保护息息相关，亟需行政诉讼理论予以回应。
【中文关键字】行政诉讼；起诉期限；起算点；复议期限
【全文】
我国现行的行政诉讼起诉期限存在许多问题，这些问题严重制约了行政诉讼起诉制度的发展和完善，亟待行政诉讼理论予以回应。面对存在的这些问题，本文将进行深入地思考和分析，并为行政诉讼起诉期限的修改和完善提出建设性的立法建议。
一、现行行政诉讼起诉期限存在的问题
（一）行政诉讼一般起诉期限和最长起诉期限的规定不科学、不合理
1.行政诉讼一般起诉期限的规定不科学、不合理。我国《行政诉讼法》第38、39条[1]按照行政决定是否经过行政复议程序，分两种情况分别规定了3个月、15日的一般起诉期限。针对行政诉讼法规定的一般起诉期限，本文认为存在两个问题：第一，按照行政决定是否经过行政复议分别规定起诉期限的作法不合理。因为行政机关作出的复议行为也是行政行为，同是行政行为为什么要规定不同的起诉期限呢？第二，该起诉期限偏短，不利于保护当事人的合法权益。对此有学者认为，“过多的考虑行政效率的需要，期限太短。”
2.最长起诉期限的设定不科学、不合理。针对《若干问题的解释》第41条和第42条分别规定的2年、20年或5年的最长起诉期限，本文认为该最长期限的设定不科学且不合理。首先，从《若干问题的解释》的规定来看，最长起诉期限之间的关系是一种并存关系，并不是包容关系，这就导致了在同一部法律中多个最长起诉期限的并存。最长起诉期限应该只有一个，如果最长起诉期限有两个或多个，那就不配称为最长起诉期限了。其次，《若干问题的解释》对不知道行政机关作出具体行政行为内容的，规定最长起诉期限可以按照具体行政行为是否涉及不动产分为20年和5年的起诉期限。这种按照具体行政行为是否涉及不动产来区分最长起诉期限的做法并不科学。因为不一定涉及不动产的行政行为都比涉及动产或其他事项的行政行为对当事人来说更重要，更迫切。例如，行政机关没收了某人一副价值上亿元的名画就比没收某人一栋闲置的三百万的房屋影响更大，造成的权益损害也大。因此，以具体行政行为是否涉及不动产来进行有区别、有差异的起诉期限的保护是不科学的，也是不合理的。最后，20年的最长保护期限太长，使得行政行为的效力迟迟难以稳定且也不见得就对保护当事人权利有利。
（二）起算点标准不统一，杂乱无章
我国现行《行政诉讼法》及《若干问题的解释》对行政诉讼起诉期限的起算点没有采用统一的标准，而是针对不同情况采取了不同标准的起算点。我国《行政诉讼法》及其《若干问题的解释》对行政诉讼起诉期限的起算点的设定标准的多元化，给人一种杂乱无章之感觉。行政诉讼法第39条规定直接提起行政诉讼的应当在知道作出具体行政行为之日算起3个月；而根据第38条第2款之规定，在行政行为经过复议后，不是从应当知道作出复议决定行为之日算起，而是从接收到复议决定书之日算起15日；对于行政机关作出具体行政行为时没有告知诉权或者起诉期限的，根据《若干问题的解释》第41条之规定起诉期限的起算点是从知道或者应当知道诉权及其起诉期限之日算起；对于不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，根据《若干问题的解释》第42条之规定，起诉期限的起算点应从知道或者应当知道具体行政行为之日起计算；此外，《若干问题的解释》还对行政不作为的起算点作了规定，《若干问题的解释》第39条规定，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，起诉期限从该期限届满之日起计算。从上述规定可以看出，我国行政诉讼法至少有五个不同的起诉期限起算点。这么多的起算点虽然有助于解决行政诉讼实践中遇到的复杂问题，但却显得杂乱无章，不易于当事人掌控和运用，况且这么多的起算点并不是解决了行政诉讼实践中的所有问题。例如，行政机关既没有告知诉权和起诉期限，也没有告知行政行为的内容，在此种情况下，行政相对人是按《若干问题的解释》第41条起诉还是第42条起诉？依据不同的条文起诉会产生不同的法律效果。
（三）现行起诉期限的规定没有考虑到提起的诉讼类型不同，其对起诉期限的要求也不同
从《行政诉讼法》和《若干问题的解释》的规定来看，我国没有按照行政诉讼类型规定行政诉讼起诉期限，而是采用“一刀切”的方式，规定了一个适用于所有具体行政行为的基本起诉期限。这样的起诉期限规定没有考虑到当事人提起诉讼的诉讼类型不同，其对起诉期限的要求也不同，也没有考虑到行政行为性质的差异。结果导致了当事人提起确认违法行为、确认无效行为的诉讼也要遵守起诉期限的荒谬结论。
（四）没有处理好复议期限与起诉期限的合理衔接
行政复议和行政诉讼是法律赋予行政相对人和利害关系人对行政行为不服进行救济的两种法律手段。法律在为当事人设定这两种手段时，主要采用了“复议前置后诉讼”和“或复议或诉讼”两种模式。我国《行政诉讼法》以或复议或诉讼为原则，以复议前置后诉讼为例外，也就是说，一般情况下当事人对行政行为不服既可以选择诉讼，也可以选择复议，只有在法律、法规有特别规定的情况下，当事人对行政行为不服时，才必须先复议，对复议不服时，才能够提起诉讼，复议是提起诉讼的必经程序，不复议就不能提起诉讼。但由于法律对两种救济手段提起复议、提起诉讼的期限规定不同、对两种救济手段之间的衔接做的不好，导致行政诉讼起诉期限存在许多问题：第一，在对行政行为不服既可复议又可诉讼的案件中，复议申请被撤回，复议机关同意撤回的情况下，如果还没有超过起诉期限，根据《若干解释》第35条的规定，当事人是可以起诉，法院应当受理。但是如果超过起诉期限，那是否意味着当事人不能起诉；第二，行政复议期限自受理之日开始计算，如果复议机关对复议申请不予受理，此时起诉期限的起算点如何确定，假如此时导致超过起诉期限，如何处理，法律尚无规定；第三，《行政复议法》规定在情况复杂的情况下，复议期限经批准可以延长30日。如果延长30日后行政机关仍没有作出复议决定的，当事人的起诉期限从什么时候起算；第四，在对行政行为不服既可复议又可诉讼的案件中，起诉期限届满后当事人起诉被法院驳回，但当事人又通过申请复议，对复议决定不服，再次又提起诉讼，最后被法院受理，这就导致了两种救济手段之间的矛盾，也为当事人钻法律空子留下了可乘之机。
（五）起诉期限的延缓制度不完善，且无起诉期限中断制度
我国《行政诉讼法》第40条[2]以及《若干问题的解释》第43条[3]对行政起诉期限的延缓作了规定。但该条文规定的在障碍消除后10日内申请延期，期限太短，不利于当事人申请起诉期限的延缓；本条也没有对申请延期是否采用书面形式作出规定；没有对申请延缓的次数作出规定，也没有对人民法院拒绝延期的决定规定进行救济的途径。《若干问题的解释》虽然扩大和放宽了申请延期的条件，但对限制人身自由的决定提起诉讼的，没有规定起算点。此外，《行政诉讼法》和《若干问题的解释》都没有规定起诉期限中断制度，这不利于充分保护起诉人的行政诉权。
（六）立法逻辑不严密，漏洞太多
我国《行政诉讼法》规定行政诉讼起诉期限的相关条文仅三条，且相对简单，不能应对行政诉讼实践的发展和需要。为了应对行政诉讼实践的发展，行政诉讼的《若干问题的解释》对此作了补充规定。但《若干问题的解释》本身逻辑不严密，漏洞较多。例如，《若干问题的解释》第39条对行政不作为的起诉期限作了补充规定，规定了行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当受理。但是没有对行政不作为的起诉期间作出规定，只规定了对不作为行为起诉的起算点，没有规定其起诉期限究竟有多长。再例如，《若干问题的解释》第41条只规定了没有告知诉权或者起诉期限的，起-诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但问题是假如行政机关告知了诉权或起诉期限，但告知的起诉期限是错误的或者有瑕疵的，此时应该认为行政机关是告知了还是没有告知，起诉斯限如何计算？该条没有给予明确的回答。
二、行政诉讼起诉期限的修改建议
（一）合理确立行政诉讼的一般起诉期限和最长起诉期限
1.合理确立行政诉讼的一般起诉期限。行政诉讼法应该确定一个多长的起诉期限才是合理的、科学的，才能最大程度地维护当事人合法权益，目前尚无定论。有学者认为，行政诉讼基本起诉期限应当在知道或者应当知道行政行为侵犯其合法权益之日起一年内提出。[4]也有学者认为，行政诉讼基本起诉期限应当在知道或者应当知道作出行政行为之日起三个月内提出。[5]本文认为，行政诉讼起诉期限规定为一年有点太长；维持现在的三个月起诉期限又有点短。从域外国家行政诉讼法起诉期限的规定来看，一般都有一个一般的起诉期限，这个期限长短不等，但最长不超过六个月。例如，英国规定为3个月[6]；法国规定为2个月[7]；日本规定为6个月[8]；韩国规定为90日[9]；德国规定为1个月[10]。因此，在设定行政诉讼起诉期限时要使当事人权利的最大保护和行政行为的安定性达到平衡。行政诉讼基本起诉期限不能太短，至少目前的三个月期限看来较短，但也不能太长。结合我国法制实施现状和域外国家的立法经验，将行政诉讼一般起诉期限确定为6个月是较为适宜的。
2.确立最长起诉期限制度。行政诉讼最长起诉期限应该设立多长时间较为适宜？学界也未能达成一致。从域外国家对行政诉讼最长起诉期限的规定来看一般不超过三年。例如，日本《行政案件诉讼法》第14条第3款规定，取消诉讼不得在作出处分或裁决之日算起经过一年之后提起，但有正当理由时并不在此限；再例如，我国台湾地区《行政诉讼法》第106条第2款规定，撤销诉讼，自诉愿决定书送达后，已逾三年者，不得提起。本文认为，行政诉讼起诉期限不同于民事诉讼时效，行政诉讼的最长起诉期限不应该简单地套用民事法规定的20年最长诉讼时效。其长短的设定既要考虑到如何促使当事人尽快地行使自己的起诉权利，最大可能的保护其合法权益，又要顾及良好公共行政的公共利益所提出的要求。“良好公共行政的公共利益所提出的要求是，对于公共机关有目的地行使权力作出的决定，除非为实现利害关系人的公正绝对必须，不应当让公共机关和第三人觉得该决定的法律效力长期悬而未决。”[11]因此，我们应该摒弃目前《若干问题的解释》规定的2年、20年（涉及不动产行政行为）或5年（不涉及不动产的行政行为）的最长保护期限，确立一个最长起诉保护期限即可。此外，20年的保护期限太长，并不是说保护期限越长越对当事人有利。行政诉讼的保护期限越长，越容易让权利睡眠者睡得更香，更沉醉，越容易错过诉权保护的最佳期限。本文认为，在借鉴域外最长保护期限的基础上，结合我国法制实施现状及民众法律意识，我国的行政诉讼最长保护期限应规定为5年较为适宜。
（二）以行政相对人和利害关系人的权益保护为视角，分别设定行政诉讼起诉起算点
从域外国家行政诉讼法关于起算点的规定来看，起算点一般是以行政决定送达后、公布后或者通知后作为行政诉讼起诉期限的起算点，也就是说，基本上采用客观的起诉起算点。本文认为，我国的行政诉讼起诉起算点应该以行政行为是否送达或告知行政相对人和利害关系人来分别构建行政诉讼起算点。一般来说，行政机关作出行政行为时，除当场作出的行政行为以外，都应将行政决定送达或告知行政相对人，但不一定告知或送达利害关系人。因此，对于行政相对人来说，行政诉讼完全可以行政决定送达之日、通知之日或公布期满之日作为起诉起算点；对于利害关系人如果得到了通知或送达，同行政相对人行政诉讼的起诉起算点，反之，以利害关系人知道其合法权益受侵犯之日作为起算点。这里的“知道”应该是利害关系人事实上已经知道了其合法权益被侵害，而不是他应该能够知道。我国学者林莉红认为，“行政诉讼法规定的是‘知道’，而不是‘应当知道’，对此应该理解为确实知道，”[12]否则就认为其不知道。如果他事实上不知道行政行为，按照日本学者藤田宙靖的意思，那就是“如果不知道该处分，那么什么时候都可以提起诉讼。但是要想彻底解决问题，无论如何超过作出处分或裁决一年就不能提起诉讼（参照《行政事件诉讼法》第14条第2款，这称为”除斥期间“）了。”[13]所以，即使利害关系人事实上一直不知道其合法权益受到侵害，提起诉讼也不能超过最长诉讼期限。从域外国家行政诉讼法规定来看，行政诉讼最长保护期限一般以送达或作出行政决定之日为起算点，例如，日本以作出处分或裁决之日作为起算点；韩国以下达处分或裁决的当天作为起算点；我国台湾地区以诉愿决定书送达后作为起算点。本文认为，为了公平地保护行政相对人和其他利害关系人的合法权益，我国行政诉讼最长保护期限的起算点应该以作出行政决定之日做为最长起诉期限的起算点。
（三）按照行政诉讼类型设定行政诉讼起诉期限
所谓行政诉讼的类型化，意指“公民、法人或者其他组织可以行政诉讼请求救济且法院仅在法定的裁判范围内裁判的诉讼形态”。[14]从域外国家对行政诉讼类型的规定来看，并不是对所有的诉讼类型都规定了起诉期限。一般主要对撤销诉讼、课予义务诉讼等规定了起诉期限，而对无效行政行为的确认之诉等诉讼类型没有规定起诉期限。例如，从德国《行政法院法》第74条[15]之规定可以看出，在德国只有撤销之诉和课予义务之诉才须遵守起诉期限。其他类型的诉讼不适用任何时效限制，而受行使权力迟延之一般原则（thegeneralprinciplesofLaches）的约束。再例如，在日本，“无效等确认诉讼没有起诉期限的制约，即使在根据法律设置了不服申诉前置的情况下，也可以不经不服申诉而直接提起。”[16]“关于起诉期间的规定，不适用其他抗告诉讼，这是理所当然的。首先确认不作为违法的诉讼，本来是在没有行政处分时出现的问题。附义务的诉讼也与禁止诉讼一样。而确认无效诉讼应该不受起诉期间的限制，什么时候都可以提起的抗告诉讼正是这种诉讼的本来意义。”[17]本文认为，我国应改变目前对行政诉讼起诉期限的“一揽子”立法规定，而应该按照行政诉讼类型有区别的对其进行规定。也就是说，当事人对有些诉讼类型的提起需要起诉期限的限制，而对有些诉讼类型的提起并不需要起诉期限的限制。借鉴域外国家的立法经验和我国的实际情况，在我国对撤销诉讼、课予义务之诉应该规定起诉期限，借以督促当事人及时行使权利，快速稳定行政法律关系。对于确认行政行为无效之诉、确认行政行为违法之诉等诉讼类型不宜规定起诉期限之限制，当事人应该随时都可以行使其行政诉权。
（四）合理衔接行政复议期限与行政诉讼起诉期限
对于行政复议期限与起诉期限交错、衔接存在的诸问题，本文认为，应从以下五个方面予以完善：第一，既然行政复议决定也是行政决定，那么当事人对经过复议后的复议决定不服，提起诉讼的，起诉期限应该与不经过复议的行政决定的起诉期限相同。域外的德国、日本和韩国对行政裁决（行政复议决定）和行政处分也实行同一的起诉期限制度。因此，无论行政决定是否经过行政复议程序，提起诉讼的起诉期限应该相同。第二，在复议诉讼选择型案件中，当事人在选择了诉讼而放弃复议的情况下，因超过起诉时限，却又重新选择了复议，在行政复议后，对复议决定不服，又因为没有超过起诉期限而向法院起诉，由此导致的钻法律空子的现象。有学者认为，对于此类情况，解决方法有二：一种是将少于3个月的起诉期限，一律规定为3个月，做到对公民诉权的全面保护；另一种是法律直接规定“因选择诉讼而起诉又超过期限被驳回的一律不得复议。”[18]本文认为，该学者提出的两种解决方法有待商榷。首先，将少于3个月的起诉期限，一律规定为3个月，没有考虑到实践中各种复杂情况，并不能从根本上解决问题。其次，因选择诉讼而起诉又超过期限被驳回的一律不得复议，剥夺了当事人的申请复议权。因此，当事人选择诉讼而起诉又超过期限被驳回的可以申请复议，但一律不得提起诉讼。第三，复议机关在复议期限延缓的30日内仍没有作出复议决定的，行政相对人的起诉期限应从30日延缓期满之日作为起算点。第四，复议机关对复议申请不予受理的，申请人若不服复议机关不作为，那么起诉起算点应从收到不予受理通知书之日起计算。第五，申请复议可导致起诉期限中断，无论复议申请是否撤回或者不予受理。
（五）完善起诉期限的延缓制度，并增设起诉期限中断制度
1.完善起诉期限的延缓制度。世界大多数国家的法律对行政诉讼起诉期限的延缓作了规定，例如，在德国，“在法律规定的时效之内，如果原告未向法院起诉而本人并无任何过错，行政法院可以受理一个迟延的诉讼。在这种情况下，原告提起诉讼必须在障碍消除后两个星期之内，在提起诉讼时同时申请受理迟延起诉。……许可迟延起诉的决定是最终决定。但是，拒绝许可迟延起诉的决定，如同该案件可能被上诉或变更一样，应当服从于上诉法院或变更法院之决定。”[19]再例如我国台湾地区《行政诉讼法》第91条第3项规定，因天灾或其他不应归责于己之事由，致迟误起诉之不变期间者，依行政诉讼法第91条第1项，得于其原因消减后1个月内，申请“回复原状”，补行起诉。此一回复原状之期间，不得伸长或缩短，故亦为不变期间。此外，法国、韩国、英国等国家也对起诉期限的延长作了相关的规定。针对我国起诉期限的延缓存在的问题，本文认为，应在借鉴域外经验的基础上从以下方面予以完善：第一，应该将在障碍消除后的十日内申请延缓期限修改为在障碍消除后30日内申请延缓期限，如果延误的不变期间少于30日的，在相等的日数内，申请延缓期限。迟误法定起诉期间已超过五年的，不得申请延缓期限。第二，应该规定向法院申请延缓期限仅能实施一次。而且，这种延缓应该是顺延，把因法定事由而耽误的期限补足，而不是重新计算起诉期限。第三，向法院申请期限延缓必须采用书面形式。第四，允许行政相对人或利害关系人对人民法院拒绝许可迟延起诉的决定可以上诉。也就是说，如果行政相对人或利害关系人向法院提出许可迟延起诉的申请，法院许可迟延起诉，那么许可迟延起诉的决定是最终决定。但是，法院如果拒绝许可迟延起诉的决定，那么当事人可以上诉，下级法院应当服从于上诉法院或变更法院之决定。
2.增设起诉中断制度。起诉期限中断制度是起诉期限进行中，由于发生了法定事由阻碍了起诉期限的进行，致使已经过的期间统归无效，待该法定事由消除后重新计算起诉期限的时效制度。[20]在行政诉讼中是否应设立起诉期限中段制度，学界分歧较大。一种观点认为不应该设立起诉期限中断制度；[21]另一种观点则赞成在行政诉讼中设立行政诉讼起诉期限中断制度。[22]本文认为，行政诉讼中可以设立诉讼起诉期限中断制度，而且也有必要设立起诉期限中断制度。我们不能因为中断制度是民法上的制度就认为其不能适用于行政诉讼领域，起诉期伺在某种程度上与诉讼时效是一致的。民法上设立中断制度是为了更好地保护一方主体免受他方主体的侵害，尽力不让其错过起诉期限。在行政法领域，行政相对人或者利害关系人要面临强大的“利维坦”的侵害，这种侵害可能比民事法中的侵害更严重，对相对人的损害更大，如若不采取有效的措施予以保护，将显失公平和正义。行政起诉期限中断制度可以给积极行使权利的人放宽起诉期限的限制，以保证其充分行使行政诉权。关于构成起诉期限中断的事由，本文认为主要有：行政相对人或利害关系人提起诉讼；行政相对人或利害关系人向国家机关主张权利寻求救济；行政主体同意履行义务或承认某种事实存在。起诉期限的中断只适用于一般的起诉期限，而不适用5年的最长起诉期限，因为最长的起诉期限是绝对不变期间。
（六）其他特殊情况下起算点、起诉期限的规定
1.行政机关没有告知救济或告知救济有瑕疵时的起诉期限。关于行政机关没有告知救济途径和救济期限时的处理办法，我们可以借鉴法国对此类情形的处理经验。“法国自1983年11月28日的政令以来，行政机关应当在通知中注明期限和寻求救济的途径。否则期限将不起算。”[23]在我国，最高人民法院行政庭认为：法律要求完整的具体行政行为应包括具体行政行为的内容、时间及相对人的诉权和起诉期限，行政机关在作出具体行政行为时，应当告知相对人诉权和起诉期限。[24]因此，一个完整的行政决定是应该包括行政诉权和起诉期限内容，告知行政相对人诉权和起诉期限是行政机关的义务，没有告知错误在行政机关，起诉期限将不起算。但行政机关可以事后补充通知诉权和期限，补充通知到达后起诉期限开始起算。关于行政机关错误告知起诉期限的情况。执法实践中的做法不一：有的一律按告知期限计算；有的视为没有告知，按若干解释“最长不超过2年”计算；有的分别计算，告知期限短于法定期限的，按法定期限计算，长于法定期限的，按告知期限计算。[25]有学者认为告知期限应该理解为法定的期限，这才符合立法原意，随便告知一个期限是法律不允许的。告知期限短于法定期限，错误不在原告，故至少应延缓3个月。[26]本文也认为，告知期限应该是法定的起诉期限，随便告诉一个期限是法律不允许的。但是如果行政机关事后作了更正，那么在更正通知到达后起诉期限开始计算。如果行政机关没有更正，致使迟误行政诉讼期间的，申请人可以申请延缓期限。
2.对于先前同主体同行为性质的已决案件，能否作为认定后一案件中相对人已经知道或应当知道诉权或起诉期限。有学者认为可以作为后一案件中已经知道诉权或起诉期限，只不过对这种推理确定的“知道或者应该知道”，应该有一个限制，至少是同主体（同一原被告）、同性质的行为、同一法院、不可过分夸大。[27]本文认为，在目前我国行政机关不依法行政，尤其是不依行政程序法行政的情况较多、较严重的情况下，不能以在前案件中已经告知诉权或起诉期限而由此推定在后一个案件中的当事人知道或者应当知道诉权或起诉期限。否则，有放纵行政违法行为之嫌疑，也不利于当事人合法权益的保护。如果行政机关在后一案件中没有告知诉权或起诉期限，就视为未为救济之告知。起诉期限的处理同上述1的处理办法。
3.人身自由受到限制的起诉期限。对限制人身自由的强制措施不服的当事人，一般情况下因人身自由已经受到限制而无法及时行使诉讼权利，因此应该给予特殊的起诉期限保护。我国《若干问题的解释》第43条规定，“因人身自由受到限制而不能提起诉讼的，被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内。”有学者把该条解释为，“起诉人被限制人身自由而不能起诉的，被限制人身自由的时间段在起诉期间中予以扣除，在扣除被限制人身自由的时间后，仍超过起诉期限的，法院不予受理。……若起诉人被限制人身自由，仍有条件委托代理人提起诉讼，并且可以出庭参加诉讼的话，则不在此条规定的情形之列。”[28]本文认为上述观点值得商榷。首先，行政机关作出限制人身自由的行政决定送达当事人后一直没有执行，等到起诉期限届满后，行政机关又对当事人按照该行政决定限制了当事人的自由，此时，按照该学者的观点，起诉人已经超过起诉期限法院不予受理。其次，起诉人被限制人身自由，即使其有条件委托代理人，能出庭参加诉讼，但问题是起诉人此时身陷囹圄，害怕起诉失败后遭打击报复、心里胆怯等原因，他是不愿意在此时此刻提起诉讼，而是情愿等到离开这个是非之地之后，再采取诉讼寻求救济。那么，针对此种情况被限制人身自由的时间不予扣除，恐怕有失公允。因此，本文认为，不服限制人身自由的起诉期限不论何种情况，其起诉期限都应该从当事人真正地、实际地恢复人身自由时起计算，起诉期限不超过6个月。
4.行政不作为的起算点、起诉期限。我国《行政诉讼法》没有对行政不作为的起算点、起诉期限问题作出规定，行政诉讼法《若干问题的解释》第39条对此作了补充规定，但很不完善。我们认为，就行政不作为的诉讼来说，针对不同情况应该确定不同的起诉起算点和起诉期限。第一，公民、法人或其他组织申请行政机关履行职责，法律、法规、规章或其他规范性文件对其履行期限有规定的，行政机关在接到申请之日起在上述规范性文件所规定的期限内不履行的，公民、法人或其他组织可以在该期限届满之日起提起诉讼，起诉期限为6个月。第二，公民、法人或其他组织申请行政机关履行职责，法律、法规、规章或其他规范性文件对同一事项履行职责的期限有不同规定的，按照上位法优于下位法的原则确定履行职责的期限，行政机关在接到申请之日起在该规范性文件所规定的期限内不履行的，公民、法人或其他组织可以在该期限届满之日起提起诉讼，起诉期限为6个月。但是，如果下位法所规定的履行职责的期限短于上位法所规定的期限，应该优先适用下位法所规定的履行期限。第三，公民、法人或其他组织申请行政机关履行职责，其他法律、法规、规章以及规范性文件对履行职责的期限没有规定的，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或其他组织可以在60日期满之日期提起诉讼，起诉期限为6个月。第四，公民、法人或其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权或者其它权利的法定职责，行政机关不履行的，可以随时起诉，不受上述的起算点限制。
【注释】
[1]《行政诉讼法》第38条第2款规定，申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起15日内提起诉讼，或复议机关不做决定的，在复议期满之日起15日内提起诉讼。法律另有规定除外。第39条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起3个月内提出。法律另有规定的除外。
[2]《行政诉讼法》第40条规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他特殊情况耽误法定期限的，在障碍消除后的十日内，可以申请延缓期限，由人民法院决定。”
[3]《若干问题的解释》第3条规定：“由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。因人身自由受到限制而不能提起诉讼的，被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内。”
[4]马怀德：《司法改革与行政诉讼制度的完善一〈行政诉讼法〉修改建议稿及理由说明书》，中国政法大学出版社2004年版，第273页。
[5]胡建淼：《行政诉讼法修改研究》，浙江大学出版社2007年版，第334页。
[6]英国司法审查规则（英国最高法院第53号令颁布）第4条规定了申请救济的期限，司法审查申请应自申请原因首次出现之日起3个月内及时提出，除非法院认为有适当的理由应延长申请期限。
[7]法国《最高行政法院组织法令》第49条规定，除法律有相反规定外，对一个机关的决定向最高行政法院的申诉或起诉或向最高行政法院上诉必须在2个月内提出；此期限从被诉的决定公布之日起算，若该决定须通知或送达，则从通知或送达之日起算。
[8]日本《行政案件诉讼法》第14条规定：提起诉讼期限，取消诉讼必须在已知作出处分或裁决之日起六个月之内提起。
[9]韩国《行政诉讼法》第20条第1项规定，撤销诉讼要在得知进行处分等的当日或接到行政审判裁决书的当日起90日内提起。
[10]根据德国《行政法院法》第74条规定：提起诉讼（起诉期限）：（1）撤销之诉须在异议裁决送达后一个月之内提起。依据第68条无需异议裁决时，须在具体行政行为公布后一个月内提起诉讼。（2）申请作出行政行为被拒绝的，对课予义务之诉准用第1款之规定。
[11][英]彼得·莱兰，戈登·安东尼：《英国行政法教科书》，杨伟东译，北京大学出版社2007年版，第528页。
[12]林莉红：《行政诉讼法学》，武汉大学出版社2003年第2次修订，第166页。
[13][日]藤田宙靖：《日本行政法入门》，杨桐译，中国法制出版社2012年版，第160页。
[14]蔡志方：《行政救济法新论》，元照出版公司2000年版，第170页。
[15]根据德国《行政法院法》第74条规定：提起诉讼（起诉期限）：（1）撤销之诉须在异议裁决送达后一个月之内提起。依据第68条无需异议裁决时，须在具体行政行为公布后一个月内提起诉讼。（2）申请作出行政行为被拒绝的，对课予义务之诉准用第1款之规定。
[16][日]南博方：《行政法》，杨建顺译，中国人民大学出版社2009年第6版，第181页。
[17][日]藤田宙靖：《日本行政法入门》，杨桐译，中国法制出版社2012年版，第160页。
[18]张弘：《行政诉讼起诉期限研究》，载《法学》2004年第2期。
[19][印度]MP赛夫：《德国行政法——普通法的分析》，周伟译，山东人民出版社2006年版，第220—221页。
[20]郝丽娜：《行政诉讼起诉期限中断制度研究》，中国政法大学2006年硕士学位论文，第8页。
[21]吴佩周：《论行政起诉期限》，载《杭州商学院学报》2003年第1期；赵清林：《论我国行政诉讼起诉期限的立法完善》，载《河南省政法管理干部学院学报》2004年第6期。
[22]易军：《行政起诉期限制度的缺陷与完善》，载《湖北警官学院学报》2004年第6期；王晓华：《行政诉讼时效若干问题研究》，载《湖北行政学院学报》2002年第5期；尤春媛、郭文清：《我国行政时效制度存在的问题及对策研究》，载《山西大学学报》2005年第5期。
[23][法]古斯塔夫·佩泽尔：《法国行政法》，廖坤明、周洁译，国家行政学院出版社2002年版，第274页。
[24]最高人民法院行政庭编：《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》释义，中国城市出版社2000年版，第79页。
[25]李轩：《试析行政诉讼时效及其适用》，载《行政法学研究》2000年第1期。
[26]张弘：《行政诉讼起诉期限研究》，载《法学》2004年第2期。
[27]同前引[27]。
[28]甘文：《行政诉讼法〈若干问题的解释〉之评论——理由、观点和问题》，中国法制出版社2000年版，第121页。
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