行诉法大修破民告官瓶颈发力“三难”建法治政府
有“民告官法”之称的行政诉讼法日前完成24年来的首次大修。分析人士指出，修改后的行诉法力破立案难、审理难、执行难的“三难”问题，意破“民告官”瓶颈，系中国建设法治政府的重要一步。
现行行政诉讼法于1990年10月1日起实施，规定了行政诉讼程序的基本规则，为受到国家行政机关非法侵犯合法权益的公民和法人，提供了法律救济途径。
但该法实施以来，“民告官”之路走得并不顺畅。在受案范围、管辖、审理程序等方面，该法存在诸多争议，实践中立案难、审理难、执行难的“三难”问题尤为突出。如行政机关不愿当被告，行政机关负责人往往不予理睬，出现“告官不见官”的尴尬；法院受案范围等原因不愿受理，即使胜诉也面临执行力不足的难题，这造成大量应当通过诉讼解决的官民纠纷涌入信访渠道，一度被媒体称作“信访洪流”。
为疏浚信访洪流，破除“信访不信法”的怪圈，完善“民告官”制度设计，该法修正案草案去年12月23日首次提请十二届全国人大常委会第六次会议审议，历经三次审议通过。修改后的行诉法将于2015年5月1日起施行。
为法治政府建设提供法律保证，成为此次行诉法修改的重要考量。为此，修改主要从保障当事人的诉讼权利、完善管辖制度、诉讼参加人制度、证据制度、完善民事争议和行政争议交叉的处理机制、完善判决形式等十个方面进行完善。
修改后的行诉法从明确法院和行政机关应当保障当事人的起诉权利、扩大受案范围、强化受理程序约束等五方面保证行政诉讼的入口畅通，完善了对当事人的诉权保护。如修改后的行诉法规定法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理。行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关的相应的工作人员出庭。
最高人民法院副院长江必新在回答记者提问时高度评价这些规定，并认为，此次行诉法的修改对解决公民“告状难”采取了诸多有效的措施，相信会缓解“信访不信法”的问题。
该法修改后还明确，政府不得干预、阻碍法院立案；若书写起诉状有困难，可口头起诉；异地管辖，减少干预审判；不执行法院判决，可拘留行政官员等。
国务院法制办副主任夏勇认为，行政机关首先要经得起告。修改后的行诉法对行政机关的要求更高，行政机关要进一步提高依法行政的水平，坚持严格规范公正文明执法，确保各类行政行为都能够经受法律的检验；第二，行政机关还要支持告、配合告。修改后的行诉法在加重行政机关应诉法律责任方面有一些硬性的规定，这要求行政机关更加积极地配合、支持人民法院行使审判权，特别是行政机关内部要健全行政应诉的配套制度，强化责任制，把行政应诉工作纳入到各级行政机关依法行政的指标考核体系中来推动；第三，行政机关要从源头上减少告。即从根上讲，行政机关要进一步做好改革发展、改善民生的各项工作，切实维护好、发展好民众的切身利益，真正让老百姓满意，从源头上预防和消解行政争议。
中共十八届四中全会作出全面推进依法治国的决定，法治政府建设成为其中重要环节。
“这次行政诉讼法的修改，健全了很多重要的制度，对推进各级行政机关依法行政，加快建设法治政府，我觉得意义是十分重大的。”夏勇说。
行政诉讼法大修：打通“三难”让民众信法不信访
11月1日，十二届全国人大常委会第十一次会议表决通过关于修改行政诉讼法的决定(下称《决定》)。在党的十八届四中全会提出依法治国的大背景下，《决定》格外引人瞩目。一些常委会组成人员和专家表示，历经三次审议、两次面向社会公开征集意见，实施24年首次修改后的行政诉讼法扩大了行政诉讼受案范围，畅通了诉讼渠道，完善了管辖制度，强化了对行政机关的约束监督，对解决行政诉讼“立案难”“审理难”“执行难”、保护公民和其他组织合法权益、监督行政机关依法行政，以及引导老百姓“信法不信访”方面，都具有非常积极的意义。【详细】
姜明安谈“行政诉讼法首次大修”
现行《行政诉讼法》于1989年4月制定，1990年10月开始实施，其运作已逾20年。行诉法制定和实施之时，我国市场经济体制尚未正式确立，法治和人权尚未入宪。由于时代的局限，该法当时确立的规则、制度以及这些规则、制度所基于的理念与我国当下民主、法治和改革、发展的现实多有不适应之处，以至于导致种种弊端，引发种种社会矛盾。例如，许多行政行为，如抽象行政行为、内部行政行为、涉及公民政治权利、劳动权、受教育权等行政行为，即使严重违法，侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益，因行诉法明确将之排除在行政诉讼受案范围之外或未将之明确列入行政诉讼受案范围之内，受害人也不能向法院提起行政诉讼，而只能到处上访，找各级党政领导解决。又如，根据现行行诉法，涉及省部级以下的行政机关的一审案件，都由基层人民法院管辖，而县法院审理县政府、县公安局（公安局长通常是政法委书记）为被告的案件，往往会受到很多干预，难以公正作出裁判。等等。正因为如此，近十年来，许多全国人大代表、政协委员、法学专家、法律实务界，特别是人民法院不断呼吁对现行行诉法进行修改。一些行政法学者（如我们北大的行政法学者）已陆续向全国人大法工委提交了多份行诉法修改专家建议稿，最高人民法院也起草了法院系统的修改建议稿。
另外，2012年3月14日，第十一届全国人大第五次会议通过了《关于修改<中华人民共和国刑事诉讼法>的决定》，2012年8月31日，第十一届全国人大常务委员会第二十八次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》。这两大诉讼法均是自通过和施行以后的第二次修改。这样，中国三大诉讼法----刑诉法、民诉法和行诉法----现在就只有行诉法自通过和施行以后还从来没有修改过。行诉法之所以一直没有修改过，并非行诉法没有修改的必要性和迫切性，而是因为行诉法修改所涉及问题所具有的复杂性和我国立法机关立法任务的繁重性与立法机关立法能力因现行体制、机制制约导致的有限性所致。今年五月，全国人大常委会将行诉法修改列入立法计划，今天正式进入人大常委会初审，预计经过人大常委会两三次审议后将通过和施行。行诉法修正案的通过和施行对于排除我国目前“民告官”的种种法律障碍和困难，保障官民争议解决法律渠道的顺畅和推进法治中国的建设必将发挥重要的作用。
行政诉讼在实践中目前面临的主要问题有三：其一，起诉难，法院门难进。许多行政行为即使违法侵犯行政相对人合法权益，即使属于现行行诉法规定的本来就已很有限的受案范围，相对人告到法院，法院仍往往不受理。有时不仅不受理，甚至连不予受理的裁定也不给你，让你无法上诉；其二，公正裁判难，相对人有理难胜诉。有些行政案件，法院虽然受理了，行政行为也确实违法，但法院从维护当地经济发展、社会稳定的种种“大局”出发，也不得不忍心判相对人败诉。另外，法官受利益的驱使，故意不公正裁判的情形也时有发生；其三，判决执行难，相对人胜诉的裁判书难兑现。有时，相对人好不容易把官司打赢了，法院判决撤销违法的行政行为，责令行政机关履行法定职责，赔偿相对人的损失等，但行政机关就是不执行判决，相对人只能空胜诉，其耗费大量时间、财力从法院获得的一纸判决书只是一张无法兑现的空头支票。为什么会出现这种问题，原因同样主要有三：其一，司法（人、财、物）受地方干预、行政干预太多，难于保障中立、公正；其二，行政审判机制和法官制度存在诸多弊端，如审判机制中司法行政化，审者不判、判者不审等，法官制度中职业道德不彰，待遇保障不足等；其三，现行行诉法许多规定过时、不合理，不适应现代市场经济和民主政治发展的需要，如受案范围规定过窄，管辖制度设计不利于避免地方干预，审理程序设计不利于案结事了，等等。所以，行诉法的修改已是势所必须，势所必然的了。
行政诉讼“立案难”，形成老百姓“信访不信法”的原因是多方面的。首先当然是现行行诉法的问题：现行行诉法对受案范围的规定是采取正面列举和负面排除相结合的方法，正面列举的行为过窄，负面排除的行为过于宽乏，而大量既未正面列举，也未负面排除的行政行为和事项法院通常不予受理；其次是法院因地方干预和其他各种原因对依法应予受理的案件也不予受理；第三是法院对一些案件判决不公，司法公信力降低，老百姓不相信行政诉讼能保护他们的合法权益，不愿告；第四是一些官员在处理信访案件，特别是处理涉法涉诉信访案件中乱批示，乱许诺，“花钱买平安”，吊起了许多访民的胃口。另外，在中国的传统法律文化中，就有比较浓厚的“信访不信法”观念，一些老百姓至今仍认为“拦轿喊冤”比到法院打官司管用。
我认为，这次提交人大常委会审议的修改稿主要不足之处有五：其一，行政诉讼受案范围还有较大扩充空间，至少可在以下六个方面进行调整：一是去除正面清单（正面清单是行政诉讼制度初创时不得已而为），只保留负面清单（第12条）。这样，对于法院受案、相对人起诉和律师代理，都会带来极大的方便；二是不将行政诉讼客体限于“具体行政行为”（第2条），可包括其他行政争议（如因行政合同、协议、行政事实行为等引起的争议）；三是将附带审的范围从规范性文件扩大到规章（第14条）。因为规章在法律适用中只是“参照”，法院在决定是否“参照”时本来就必须进行附带审；四是将行政机关对公职人员的开除、辞退处分纳入受案范围。尽量限制“特别权力关系”这种落后理念的影响范围；五是将基层自治组织、行业协会、高等学校等社会公权力组织违反最低限度正当法律程序的行政管理行为（不论其是否有法律法规授权）纳入受案范围。
其二，完善保障人民法院独立行使行政审判权的机制还有较大空间。首先，应坚决恢复“五四宪法”关于人民法院独立行使审判权的表述：“人民法院独立进行审判，只服从法律”。现在法院受到的干预不是仅来自行政机关和社会团体，很多情况下是来自其他方面。因此要下决心修改第四条，恢复“五四宪法”的表述。其次，改变目前第一审行政案件一般由基层人民法院管辖为由中级人民法院管辖：基层人民法院不设行政审判庭，不审理行政案件（原法第13条，修改稿第16条）。这样修改的主要理由有五：第一，区县级法院审理涉及所在区县级政府及其部门（如公安、财政、国土、教育等部门）的案件特别难于摆脱地方干预，难于公正；第二，中级法院管辖第一审行政案件，可减少一个审级，一审可摆脱县级地方干预，二审直接到省高院，可摆脱地、市级干预。这是修改稿设计的“确定若干基层人民法院跨行政区域管辖第一审行政案件”的方案做不到的；第三，基层法院行政案件太少（每个基层法院每年受案约30件，平均每月不到3件），既不利于节约司法资源，也不利于审判人员积累行政审判经验；第四，基层法院行政案件太少，一些行政法官无活干而被借调去搞非诉执行，如征收、拆迁等，这使行政相对人对民告官诉讼失去信任和信心，第五，对行政审判体制做重大改革，建立行政法院的方案短期内难于做到，且成本较大。当然，实行中级法院管辖第一审行政案件的方案，有人会担心给诉讼当事人带来不方便。其实，这种担心是完全不必要的，因为今后中级法院集中管辖一审行政案件，可设置多个巡回审判庭。而巡回审判庭受案、审案并非一定在大中城市，而是主要在区县基层法院，甚至可在原告所在的乡、镇、村，会更便于当事人诉讼。
其三，调解应有限适用于诉具体行政行为的案件。原法（第50条）和修改稿（第62条）规定调解不适用于任何诉具体行政行为的案件是不适当的，对于有行政裁量空间的案件（如罚款案件），可有条件（当事人自愿、合法等）适用调解。一律不适用调解不利于案结事了（行政诉讼的功能不仅仅是监督，更重要的是解纷）。当然，现实中过分追求调解（名为协调，实为调解）率的做法是非常有害的，但不应矫枉过正。
其四，对公益行政诉讼应开一个适当的小口子。《民事诉讼法》对污染环境、侵害众多消费者合法权益的行为开了一个小口子（第55条），行诉法对于行政机关这方面的作为或不作为行为似乎也应开一个适当的小口子，建立起制度，具体运作规则则留待今后相关立法去规定。
其五，对行政复议机关在行政诉讼中的地位应做适当改变。原法（第25条）和修改稿（第28条）均规定，复议机关维持具体行政行为的，原行为机关做被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关做被告。这样规定，实践中复议机关为了规避做被告，往往多维持，少改变，使复议制度难于发挥有效作用。对此，可考虑与修改《行政复议法》协调，规定当事人对复议决定（无论维持，还是改变）不服，一律不以复议机关而以行为机关做被告，必要时可通知复议机关以第三人身份参加诉讼。
其六，对行政诉讼的法律适用应确立若干规则。原法（第52条）和修改稿（第65条）均规定，法院审理行政案件，以法律法规为依据，参照规章。但如果法规违宪、违法，规章违反法律、法规，怎么办。我国法院没有对法规和规章的审查权。如果按照《立法法》规定的法律效力位阶，法院可直接适用上位法，而不适用违法的下位法。但根据我国的法律体制，法院也不完全享有判断下位法违法的权力。因此，我建议，法院在适用法律时，如果认为作为依据的法规违宪、违法，应中止诉讼，报请有权机关审查认定。有权机关审查认定后，法院再恢复诉讼，依有权机关认定的合法有效的依据裁判案件；如果认为作为“参照“的规章违反法律、法规，则不中止诉讼，对违法的规章不予参照，直接依上位法裁判案件，裁判后再将违法的规章转送有权机关依法处理。
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