上海国际航空运输中心与首都临空经济区、天津空港经济区一起构成独具中国特色的空港经济。从现阶段来讲，我国三大空港经济区均是多功能的综合性经济区，正如天津空港经济区的“三区九组团”，包括保税区、综合保税区和高新产业区及其“九组团”（内有航空产业、先进制造业、空港物流三个组团；研发转化区，内有电信、生物、光电三个组团；商贸服务区，内有商务、商业和生活配套三个组团）等国家级特殊经济区，区位和政策功能优势突出，其中最为突出的是保税功能。也正是这一功能，为空港经济区的建设提出了一个课题，即空港经济区位功能的简单化、空港贸易的自由化和行政监管的便利化等问题如何解决。笔者认为，要解决上述问题，空港经济区必须借鉴国际空港自由贸易区的先进经验，克服我国保税区现行体制的弊病，优化空港经济区监管，使空港经济区真正成为空港自由贸易区。
一、国际空港自由贸易区的特征以及我国空港自由贸易区的演化发展形态
按照国际惯例，空港自由贸易区通常具有“国家行为、境内关外、功能突出、高度自由”等特征。从历史的角度看，空港自由贸易区的发展经历物流主导的初创期、加工物流协同成长期和多元功能一体化成熟期三个阶段。其中前两个阶段的优点在各自的发展时期是明显的，但缺点也是存在的。具体为：
物流主导的初创期。由于机场交通设施齐备，道路四通八达，运输形式多样、方便、快捷，便于吸纳和疏散物流，于是，机场保税仓库不断聚集，一方面保障了航空公司和部分区域出口企业保税仓储的需要，另一方面也方便了诸如转运、储藏、包装和转口贸易等商业活动。但缺点是，功能单一，只能进行简单的仓储、物流，无法满足企业加工生产的需要。而且，机场口岸物流规模小，用地资源分散，空间布局还比较凌乱，区域内部交通混乱，尚未形成系统。
加工物流协同成长期。机场通过扩建或营造物流平台、积极与保税物流平台合作，使机场的口岸物流与保税物流政策叠加、优势互补、资源整合、功能集成。更为关键的是，空港保税物流的发展，带动临空地区逐渐成为全球高科技产业的制造中心。以货物深加工、进口保税、转口贸易为功能的空港保税加工区应运而生。但是在功能上面临现代服务业严重缺乏，如国际贸易、金融、信息、咨询、法律等机构的缺乏；在通关上，由于与机场的管理主体不同，沟通协调不畅，仍不能与机场无缝衔接，企业产品出货和原料进口的通关问题由于繁杂的二次报关、报检等手续而成为区内企业发展的瓶颈；在政策上，航线网络缺乏和中转不便捷也限制空港保税加工区、物流区的发展。
相对于上述前两个阶段，集加工、贸易、物流、金融和现代服务等多元功能的一体化是较为成熟的阶段即空港自由贸易区阶段。空港自由贸易区成功的关键因素之一是打破机场和空港保税区分离的现状，简化海关监管手续（通关区域化、网络化、电子化），促进物流顺畅。机场和保税区之间相关手续简便，实行“无缝衔接”，多种运输方式有效组合，货物快速流入流出。
而我国空港自由贸易区则是在保税区、出口加工区、综合保税区建设的基础上逐步推进和发展的。其中对阿联酋迪拜自由贸易区、爱尔兰香农自由区、美国138号空港对外贸易区和我国台湾地区远雄航空自由贸易港区的经验借鉴，为我国空港自由贸易区的发展提供了很好的思路，例如高效的海关监管、便捷的落地签证、自由的航权开放、开放的离岸金融、优惠的产业发展等政策。
二、我国保税区监管的弊病分析
从我国现行保税监管体制来看，保税区有广义和狭义之分。广义的保税区是指一切具有保税功能的海关特殊监管区域，涵盖了保税仓库、出口监管仓库、保税物流中心（又分A型和B型）、出口加工区、保税区、综合保税区、保税物流园区和保税港区等所谓的现代海关保税监管体系“四个层次，七种模式”。狭义的保税区只是海关特殊监管区的其中一种模式，是指经国务院批准设在我国境内的海关监管的特定区域。这个定义是根据海关总署规章《保税区海关监管办法》第二、三条规定所得，但这个定义十分的笼统和模糊，没有说清保税区任何本质的东西，该办法对保税区功能的规定也较抽象含糊，所以，到目前，狭义保税区的生存和发展面临诸多困境。总体上看，截止2011年底，全国各类海关特殊监管区域增至近100个，数量上发展较快。从理论上说，各类海关特殊监管区均具备4大特征：一是须经国务院批准，并纳入国家级开发范畴，享受所在地区政府给予的优惠政策；二是采取封闭围网管理，严格执行海关监管设施验收标准；三是集中体现“一线放开，二线管住，区内自由，入区退税”的通关监管原则；四是贯穿保税理念，海关保留对区内货物征税的权力。但上述特殊监管区域，大多存在着与港口分离、区港功能难以协调利用，以及货物通关效率较低等方面的弊病。全国人大常委会成思危副委员长曾在一次调研后也将中国保税区的通病归结为“境内关内”、“多头分管”、“名不副实”、“区港分离”。我国保税区监管上的弊病具体分析如下：
（一）我国保税区监管上位法依据的缺失，导致监管失范。目前，我国和保税区有关的法律文件均是海关总署规章，主要有海关总署令第65号（保税区海关监管办法）、第81号（中华人民共和国海关对出口加工区监管的暂行办法）、第129号（中华人民共和国海关对保税物流中心（A型）的暂行管理办法）、第130号（中华人民共和国海关对保税物流中心（B型）的暂行管理办法）、第134号（中华人民共和国海关对保税物流园区的管理办法）-总署令190号修订、第160号（中华人民共和国海关珠澳跨境工业区珠海园区管理办法）-总署令189号修订、第164号（中华人民共和国海关保税港区管理暂行办法）-总署令191号修订。很明显，我国具有保税功能的特殊监管区在监管依据上缺乏确认其法律地位的国家基本法依据，而且连行政法规也没有，更不用说形成直接、系统的法律规范体系了。相对于发达国家美国的《对外贸易区法》（1998年修正案）甚至同样是发展中国家的智利的《自由贸易区法》，以及介于发达国家与发展中国家之间的韩国的《济州国际自由城市特别法》，都是由国会统一制定对外贸易区法案。更为遗憾的是，2000年全国人大常委在修订《海关法》时，也没有对保税区等特殊监管区域作出任何明确的规定。此外，从立法权限来看，具有保税功能的特殊监管区的设立都是由国务院批准设立，但管理规定却由只是执行部门之一的海关来制定，以下位法来规定上位事权，这与我国《立法法》原则精神相违背。海关的部门规章对别的行政部门执法的约束力可想而知。
（二）我国保税区管理机构缺乏独立主体地位，导致监管“不能”。以保税物流园区为例。保税物流园区是指经国务院批准，在保税区规划面积或毗邻保税区的特定港区内设立的、专门发展现代国际物流业的海关特殊监管区域。保税物流园区由所在地人民政府的派出机构——管委会代为行使，相关事务则由口岸、海关、检验检疫、边检、海事、税务、外汇以及工商、质量技术监督、公安、环保、海洋等有关管理部门分工负责。由于保税物流园区管委会不具备独立的行政主体资格，因此，直接导致管委会在保税物流园区监管上的“不能”：一是管委会以当地政府的名义行使权限，必然被繁杂琐碎的行政管理程序掣肘，效率低下；二是管委会不能作为行政执法主体，不具有独立承担法律责任的能力，以自己的行为作出具体行政行为，管理相对人不服时，无法成为适任的复议机关和诉讼主体，这关系到管委会全面实施管理的合法性问题；三是在保税物流园区内行使各自监管职责的部门如海关、检验检疫、边检、海事、海洋、国税、外汇等都是中央垂直领导的部门，即使是工商、质量技术监督、地税、药监、国土资源等部门也是省以下实行垂直领导。管委会作为当地政府的派出机构如何组织协调这么多“中央军”和“宪兵部队”也是个大问题。
（三）我国保税区各个监管部门职能不明晰，导致监管缺位。国外自由贸易区的定位是“境内关外”，享有比自由港更加宽泛的贸易和投资自由，外汇制度实现自由化，甚至允许消费品市场的交易。与之相比较，我国的保税物流园区目前的发展状况距离真正的“境内关外”目标仍很遥远，境外的货物进入第一道关卡——保税物流园区与关境外通道口时仍需向海关备案（其实仍是一线、二线、区内三重管理）。虽然，在监管上我国保税物流园区还是执行“一线放开、二线管住、区内自由”的原则。但是，从目前监管的实际情况来看，这个监管原则也未真正执行。主要原因是保税区各个部门监管职责不明晰，导致监管集体缺位。加之，由于进口监管牵扯到多个部门，每个部门实行分段监管，容易出现监管部门各吹各笛、各唱各调的现象，貌似大家都要管、大家都能管，到最后谁都不管。正如坊间流行的“十个大盖帽管不好一桌饭”，说的正是九龙治水的弊端。
三、牢牢把握“境内关外”这一核心政策，优化我国空港自由贸易区监管体系
2009年3月，国务院发布了《关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心的意见》（以下简称《意见》）。《意见》明确了五个方面的主要任务和政策措施，这也为上海国际航运中心的试行“境内关外”政策提供了先行先试和研究创新的发展机遇。由于上海国际航空运输中心与首都临空经济区、天津空港经济区一样都具有保税功能，因此，“境内关外”就成为我国空港经济区（或空港自由贸易区）监管的核心政策。但又该如何把握这一政策呢？
首先，“一线”如何“放开”。“一线”是指保税区的边防线，“一线放开”是指境外的货物可以自由进出第一道关卡——保税物流园区通往境外的通道口。但根据《中华人民共和国海关对保税物流园区的管理办法》（以下简称《办法》）第十七条规定：“海关对园区与境外之间进、出的货物实行备案制管理”，第十八条规定“园区与境外之间进出的货物应当向园区主管海关申报。”境外货物进入园区给予保税。也就是说，我国保税区对境外的货物进入第一道关卡——保税物流园区与关境外通道口时仍需向海关备案，并没有真正的进出自由，这只是相对于“二线”的繁多的报关程序以及通关监管来说，“一线”只要求备案算已是“放开了”。
其次，“二线”怎么管住。“二线”是指保税区的区域线，“二线管住”是指管住货物进出第二道关卡——保税物流园区与区外之间的通道口。根据《办法》规定精神，对境内区外的货物进入区内则须在园区主管海关办理申报手续，即上述所谓“二线管住”。产品由境内区外进入区内，就应该按照《办法》第二十九条规定“区外货物运入园区视同出口，由园区企业或者区外发货人（或者其代理人）向园区主管海关办理出口申报手续。”和第二十六条规定：“园区货物运往区外视同进口，园区企业或者区外收货人（或者其代理人）按照进口货物的有关规定向园区主管海关申报，海关按照货物出园区时的实际监管方式的有关规定办理。”更为重要的是，根据《办法》规定“区外货物卖给保税区的企业和出口的手续基本相同，需要报关、检验，区外企业从保税区进口货物也是如此，需要办理报关等一系列“进口”手续”以及《中华人民共和国进出口货物原产地条例》规定“完全在一个国家（地区）获得的货物，以该国（地区）为原产地；两个以上国家（地区）参与生产的货物，以最后完成实质性改变的国家（地区）为原产地。而实质性改变的确定标准，以税则归类改变为基本标准；税则归类改变不能反映实质性改变的，以从价百分比、制造或者加工工序等为补充标准。”等相关规定，企业应该履行申报手续，海关应严格审查企业申报手续、依法查验其货物、严格执行税则标准。
最后，“区内自由”如何掌控。“区内自由”，是指经营单位在区内可以自由从事货物储存、展览、组装、制造及物流等活动，仅需履行备案手续即可。《办法》第三十六条规定：“园区内货物可以自由流转。园区企业转让、转移货物时应当将货物的具体品名、数量、金额等有关事项向海关进行电子数据备案，并在转让、转移后向海关办理报核手续。”这条规定只适用允许进入保税物流园区的货物，至于那些货物能进入区内，《办法》第三十五条明确规定：“区外原进口货物需要退运出境或者原出口货物需要复运进境的，不得经过园区进出境或者进入园区存储。”显然，那些从区外进入区内申报的是出口，而实际上又没有出境，而是在区内稍作停留并“乔装打扮”后复运进境的货物，是不得经过园区进出境或者进入园区存储的。
除认真领会并牢牢把握“境内关外”这一核心政策外，为加强对我国空港自由贸易区的监管，真正发挥空港自由贸易区的加工、贸易、物流、金融和现代服务等业务功能，笔者对对优化我国空港自由贸易区监管体系再提出以下四点意见：
一是对空港自由贸易区监管进行国家立法。无论是从我国进出口贸易的数量、增幅，还是从我国海关保税性质特殊监管区域的发展速度来看，都应当从国家的层面进行立法，即通过全国人大制定与空港自由贸易区功能相适应的国家基本法律，或参照美、韩、智利等国的做法，将海关总署现有的近10部部门规章制定出一部统一的保税区管理法典，明确保税区的功能和监管原则，统一规定保税区各部门的具体职权和责任以及协调配合的执法机制，以基本法的形式确定空港自由贸易区的法律地位和监管职责和秩序。
二是对现有特殊监管区域进行整合。我国现有的海关保税监管体系“四个层次，七种模式”，近100个特殊监管区，除保税仓库和出口监管仓库功能相对单一外，其他类型的特殊监管区功能大同小异，功能交叉重叠、重复设立严重，既浪费国家财力又监管效率低下。完全有必要以现在功能相对齐全的空港自由贸易区为基础加以整合，减少数量，增大规模，提升质量。
三是设立专门的空港自由贸易区监管机关。政府的派出机构与派出机关最大的差别是，前者没有独立的行政主体资格而后者有。鉴于目前各保税区的管委会只是当地政府的派出机构，无法独立、全面行使保税区的管理权，因此，应及早设立专门的空港自由贸易区监管机关，该机关可以由中央政府直接设立管理机关，也可以授权省级人民政府设立或派出管理机关。这样，就能解决目前类似保税区管委会尴尬地位导致的系列问题。
四是推行港区联动。从2004年1月1日开始，国家出口退税率下调，出口补贴下降，保税区的优势开始削减。尤其是2006年以后，按照WTO协议，中国关税水平大幅度削减。保税区的政策优势已经不明显，保税区功能转型迫在眉睫。建立保税物流园、实现港口与保税区的联动发展，成为拥有相对优势的各大城市追逐的目标。目前，全国现有的保税区中区位条件、发展水平差异很大，基础较好、真正具备建立自由贸易港区潜力的屈指可数。
所谓“港区联动”，即在毗邻保税区的港区划出专门供发展仓储物流产业的区域（不含码头泊位），实行保税区的政策，通过连接保税区和港区的保税物流园区，充分发挥保税区的政策优势和港区的区位优势，进一步简化手续，加快货物流通，促进港航产业、仓储产业和物流产业发展，带动港航产业联动发展，即在实现空港向保税区的地理延伸和功能延伸的基础上，港区政策共享、功能互补，形成真正的“港区一体化”，并最终向空港自由贸易区的目标过渡。
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