推广足疗领导小组

陕西省某市曾设立的“推广足疗领导小组”体现的是我国政府非常设机构的泛滥。非常设机构在某些时候对社会经济管理起着重大的作用，但物极必反，若是被领导是滥用，时不时地成立一个领导小组，凌驾于一般政府机构之上，则就可能不利于社会安定了。

陕西省某市曾在2006年时成立了“推广足疗保健工作领导小组”，并且各县区、乡镇街道，也纷纷成立。这些小组在成立之初即受到争议，如今已销声匿迹。该小组曾下发红头文件，严禁公安机关进入足疗店执法检查，还要求执法行动必须由市总工会牵头。一有什么事情，不少地方就发个通知，成立个领导小组，主要领导亲自挂帅，各部门全力配合。领导小组权高位重，作为非常设机构，其权力似乎也是非常规的，凌驾于常设机构之上，职能部门的合法职权就得服从主要领导眼中的“大局”和“政治任务”，变得不那么常规了，可谓非常任务非常手段。

非常设机构的合法性

在我国目前的行政机构体系中，非常设机构是一种特殊现象。依法之国的核心是依法行政，而依法行政体现在行政组织建设中的就是遵循“依法设置”原则。我国地方政府非常设机构之所以长期泛滥、数量过多、管理混乱，与长期以来对其设立、编制、撤销、变更、合并等缺乏制度约束有密切的、直接的关系。

《国务院组织法》第11条规定：“国务院可以根据工作需要和精简的原则，设立若干直属机构主管各项专门业务，设立若干办事机构协助总理办理专门事项。”《地方各级人民代表大会组织法》中规定：“地方机关在一定范围内也有权制定地方政府组织法，依据宪法和地方政府组织法的规定，地方各级人大可以决定地方的建制。”在《地方各级人民政府组织法》中，对地方行政机关的设立权并没有明确的规定。这说明，在条块结构的政府体制中，地方政府的常设机构是由中央行政机关来决定的，而地方政府的非常设机构基本上处于失范状态。

另外，在2007年的两会期间，全国人大通过了《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》，并于2007年5月1日正式实施。《条例》对地方各级人民政府的非常设机构的设立行为进行了规范。《条例》第11条规定：“地方各级人民政府设立议事协调机构，应当严格控制，可以交由现有机构承担职能的或者由现有机构进行协调可以解决问题的，不另设立议事协调机构。为办理一定时期某项特定工作设立的议事协调机构，应当明确规定其撤销的条件和时限。”《条例》第12条规定：“县级以上地方各级人民政府的议事协调机构不单独设立办事机构，具体工作由有关的行政机构承担。”这两条对议事协调机构的设立、撤销条件和存续时限进行了明确规定。并规定议事协调机构不再另设行政编制，真正使其发挥矩阵组织的作用和功能，降低了行政成本。

但是《条例》第13条规定：“地方各级人民政府的行政编制总额，由省、自治区、直辖市人民政府提出，经国务院编制管理机关审核后，报国务院批准。”在这里代议机构缺位，对行政机构的不断膨胀、行政成本的居高不下的监督显得软弱无力。二是对非常设机构的规范管理上，存在同体监督和下级监督上级的问题。《条例》第21条规定：“县级以上各级人民政府机构编制管理机关应当按照管理权限，对机构编制管理的执行情况进行监督检查。”许多的非常设机构是由地方各级人民政府和党委通过红头文件设立的，对于编办和编委这样一个职能部门而言，对其上级和自身的监督效果如何值得深思。

目前，非常设机构就表现出一种合法的行政性。长期以来，地方各级政府的非常设机构基本上是无法可依，处于失范状态。但之所以长期存在，占用行政编制和经费，而且设置随意、管理混乱、总量失控、成本攀升，这与在法律体系的不完备和制度建设上的缺失是分不开的。只有在合法性问题上走出对人格化的依赖性，建立制度化的、理性的合法性基础，才能使非常设机构的管理从无序走向有序。