为整合不动产登记职责，规范登记行为，方便群众申请登记，保护权利人合法权益，国土资源部起草了《不动产登记条例(草案送审稿)》报送国务院审议。国务院法制办公室经征求有关方面的意见，修改形成了《不动产登记暂行条例(征求意见稿)》(以下简称征求意见稿)。7月30日，国务院常务会议讨论征求意见稿，决定向社会公开征求意见。经研究，现主要应用系统法学理论，对《不动产登记暂行条例(征求意见稿)》提出如下修改意见：

一、建议将第十条第一款修改为：“不动产登记机构应当指定专人负责不动产登记簿和原始登记资料的保管。专门保管人对保管期间因故意和过失造成的登记簿和原始登记资料的毁损、缺失、改动等保管不善后果，承担终生责任。登记簿和原始登记资料移交时，应由移交人、接收人和登记机构指定的监交人共同进行清点，并签署载有交接内容、交接时间的交接书归档。交接书记载内容不全、时间界线不清的，由交接时不动产登记机构的主要负责人、监交人对因此造成的保管不善的后果承担终生责任。

理由㈠：登记簿的保管固然重要，而“原始登记资料”的保管则更为重要，因为一旦登记簿“损毁、灭失”，不动产登记机构还“应当依据原有登记资料予以重建”，故对登记资料也应“指定专人负责”保管。

理由㈡：登记簿，尤其是原始登记资料，有许多是不可再生的，并且多关系到当事人的重大权益。故规定“指定专人负责保管”是非常必要的；然而，如果不规定保管人对自己因故意和过失造成的保管不善后果承担终生责任，“指定专人负责保管”就失去了意义。

理由㈢：实践中，许多地区的户籍档案、婚姻登记档案等都存在严重的丢失情况。而丢失的理由总是堂而皇之地说，是由于“单位搬家”，或者“交接时就没有”等。故为了严格划分责任界线，应当把为明确责任而设置的交接程序，监督人的责任，上升为条例的规定。

二、建议将第十一条第一款修改为：“不动产登记簿和原始登记资料由不动产登记机构永久保存。不动产登记簿损毁、灭失的，不动产登记机构应当依据原始登记资料予以重建。”

理由：同本意见一之理由㈠。

三、建议将第十三条第三款修改为：“在不动产登记机构将申请登记事项记载于不动产登记簿之前，申请人可以撤回登记申请。”

理由：文字调整，以使主语（申请人）更明确。

四、建议将第十四条第㈠项修改为：“㈠登记申请书，或者填写完整清楚的由不动产登记机构统一设计的《登记申请表》。”

在第㈢项和第㈣项后面各加一句：“但不动产登记机构能够通过互通共享取得这些信息的则无需提供；”

理由㈠：实践中，登记机构一般都要求填写事先设计印制的《登记申请表》之类的制式表格，排除申请人自己签署的登记申请书。与其规定了申请书，而实际上只用申请表，倒不如规定两者皆可。

理由㈡：第㈢项、第㈣项增加一句无需提供相关材料的情况，是为了与后面第二十二条第三款有关信息共享的规定相一致，避免前后矛盾。

五、将第十五条修改为：“不动产登记机构收到不动产登记材料后，应立即进行初步审查，并根据不同情况分别按照下列规定办理：

“㈠属于登记职责范围，申请人身份真实、申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照不动产登记机构书面告知的要求提交了全部补正申请材料的，应当当场受理；

“㈡申请材料存在可以当场更正的错误的，应当告知申请人当场更正，申请人当场更正后，应当当场受理；

“㈢申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场一次性书面告知申请人需要补正的全部内容；未书面告知的，视为符合受理条件，应当当场受理；

“㈣申请登记的不动产不属于本机构登记范围的，应当当场书面告知申请人向有登记权的机构申请。

“经不动产登记机构书面告知后，申请人坚持以原材料向该机构申请登记的，不动产登记机构应当当场签收申请人的材料，并在签收之日起五个工作日内向申请人送达不予受理决定书，详细说明不予受理的理由。但申请人在此期间内主动撤回申请材料的除外。”

理由㈠：本条设置的是不动产登记中“初步审查”的规则，或者说是“受理”的规则。从窗口办理登记的现实情况看，一般都是当场受理，并没有实行申请人先交材料，受理机构五日内决定受理还是不受理这种操作，故即使规定登记机构限期“进行初步审查”，也不会照此操作，那就不一定非得要规定个五日的受理期间。

但对申请可分为两大类：一类是符合受理条件的，一类是不符合受理条件的。符合受理条件的申请还有两种情况：一种是第一次申请就符合受理条件，这也许是最常见，另一种是按照登记机构书面告知的要求提供了全部补正材料的申请，这种情况属于“视为符合受理条件”。对于符合受理条件和“视为”符合受理条件的申请，都应当当场受理，没必要再给个五日的受理期间。

对于不符合受理条件的这类申请，草案规定有三种情况：一种是可以当场更正错误的，那就当场更正，当场受理；第二种是需要补正材料的，那就应当“一次性书面告知需要补正的全部内容”；第三种情况是不属于本机构的登记范围，而属于其他机构登记范围的，那就告知向有登记权的机构去申请。这里有两个告知，为了减少扯皮，法规应当规定“书面”告知，这样，以后补正材料后，是不是按照告知的要求补正了，也好有据可查。

理由㈡：不应忽略的是，还有一种另外的情况：就是申请人与登记机构就其告知的事项发生了争议。就是说：你让我补正，我认为我的材料已经齐全了，让我补正是在刁难我；你让我向其他机构申请，我认为这是互相推诿。这种情况下该怎么办？本人认为，在实践中这种情况难免会发生，或者说会经常发生，登记机构及人员完全可能借此刁难申请人，比如：不需要公证的，一定要你补正公证文书等。因此，本人提出在本条第二款做出相应的规则设置，即：赋予当事人以一定的权利，我们姑且称它为“坚持申请”权。登记机构则有义务签收申请材料，然后再负责任地做出不予受理决定书送达申请人。申请人依照行政复议法或行政诉讼法，就可以对此行使申请复议权或诉权。以此限制登记机构及其人员在受理期间的任意性，避免和减少登记过程中的麻烦和纠纷。仅规定“不动产登记机构不予受理的，应当书面通知申请人。”没有期限的规定，且不能解决上述问题。

六、建议将第十八条第一款修改为：“不动产登记机构应当自受理登记申请之日起15日内办结不动产登记手续，对于需要实地查看、调查的登记可延长15日，法律、行政法规另有规定的除外。

理由：应当分清两种不同情况的登记申请：一种是不需要实地查看和调查的，一种是需要实地查看和调查的，对前一种时间应短一些，不应超过15日；对后一种则可延长到30日。不应不加区分地都规定为“三十日内办结”。

七、建议将第十九条第二款修改为：“不动产登记完成的，应当同时向申请人发送相应的不动产权属证书或者登记证明。不动产权属证书或者登记证明上的内容应当与不动产登记簿上记载的内容相一致。

理由：本条第一款已经明确了什么是完成登记了，再无必要煞有介事地规定什么“依法核发”了，发送与登记簿相一致的权属证明或登记证明就是了；并且，也应当明确规定发送的时间，是与“完成”“同时”进行的。不应没有时间限制，给拖延发送留下规则上的漏洞。

八、建议将第二十条第一自然段修改为：“登记申请有下列情形之一的，不动产登记机构应当在受理之日起30日内做出《不予登记决定书》，说明理由，并送达申请人：”

理由：对登记申请不予登记，是一项重大的行政决定，应采用决定书的形式，内容应包括事实、法律依据、论证、结论和告知诉权。对此，则应给予充足的时间30日。

九、建议在第二十五条之后增加一条作为第二十六条（此后各条顺延）：“不动产登记簿和原始登记资料的专门保管人因故意和过失导致登记簿和原始登记资料毁损、缺失、改动的，由相应机构对其做出调离工作岗位、降职、降薪（包括降低退休金）的处分。资料和登记簿移交时的监交人、登记机构的负责人对保管不善的后果有过错的，与专门保管人承担同等责任。”

理由：法规则不同于道义信条，二者的根本区别就在于法规则具有“火炉效应”：不管什么人，碰上火炉就会挨烫；触犯法规则，不管什么人都应当受到人身或财产上的压力。如果不规定压力，或者规定的压力不能足以警示行为人约束自己的行为，那就不能达到法规则的设置目的。

十、建议将第二十七条修改为：不动产登记机构、不动产登记信息共享单位及其工作人员、查询不动产登记资料的单位和个人违反国家规定，泄露不动产登记资料或者登记信息，责任单位和个人应根据当事人的请求依法承担停止侵害、赔礼道歉、赔偿损失（包括精神损害的赔偿）的责任，对有责任的工作人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

理由：只要有泄露行为，相对人的合法权益就受到了侵害，在当事人请求承担责任的情况下，不管是否造成了当事人的经济损失，都应当分别依照行政程序(公权力机构及其工作人员)或民事程序，承担责任，包括停止侵害、赔礼道歉、赔偿损失（包括精神损失的赔偿）的行政责任(针对公权力机构及其工作人员)或民事责任。

以上不成熟的修改意见，仅供法规制定机构参考。

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