当前我国产业结构调整，经济飞速发展，产业密集型要求高技术人才更为突出，但是因为基本国情，大量剩余劳动力集中在低水平的生产关系中，这样用人单位的人力资源成本往往低廉，尤其是在农民工作为一支主力军进入城市化进程后显得尤为突出，在建筑业，经常出现建设工程承包中的违法现象，违法分包、转包现象重重，一旦出现农民工人身损害或者拖欠工资时，往往法律上救济无力，大量包工头的存在，因为不符合民法上雇佣关系的条件，却实际上是事实劳动关系，而事实劳动关系在法律上并无明确规定，也不承认，只能依靠政策规章来调整。

        最高人民法院2004年出台的《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十六条规定了实际施工人追偿工程款，实际上是针对农民工工资问题的一个应对措施，现实中建设单位或者发包方将工程款支付给了承包方或者包工头，而往往是包工头拿了工程款逃脱，致使农民工无法得到劳动报酬，无论是找建设单位还是承包方，因为双方不存在劳动合同关系而无法得到法律救济，一旦出现人身伤亡事故，建设单位和承包方就否认劳动关系的存在，说是包工头雇佣的“临时工”，而包工头要么无经济能力赔偿，要么逃避失踪，在司法实践中因缺少有力证据证明农民工（实际施工人）与承包方存在劳动关系，所以不能按照工伤保险条例的规定得到赔偿，造成了群体性事件，严重影响了社会和谐稳定与国家经济政治稳定，所以我国相关部门相续出台部门规章政策来保护农民工的合法权益，实属法律上发展限制的“无奈之举”。最新的是2013年人力资源社会保障部关于执行《工伤保险条例》若干问题的意见， 人社部发〔2013〕34号。

该《意见》第七条规定：“具备用工主体资格的承包单位违反法律、法规规定，将承包业务转包、分包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人招用的劳动者从事承包业务时因工伤亡的，由该具备用工主体资格的承包单位承担用人单位依法应承担的工伤保险责任”。本条是专门针对建设工程承包合同领域出现的包工头等无用人资质的单位、组织和个人因劳动者出现人身伤亡时按照《工伤保险条例》的规定赔偿。

        这里的“劳动者”应当包括或者实际上指的就是“事实劳动关系”中的实际施工人，因为法律无明确规定承包方与实际施工人存在事实上的劳动合同关系或者强制性认定双方之间的劳动合同关系，也没有承认包工头与实际施工人的雇佣关系，实质上因建设工程的特殊要求以及法律的强制规定，包工头不具备用工资质，当然不承认雇佣关系，所以国家以政策规章的形式对事实劳动关系中的劳动者救济，类似的规定在其他部门规章中也比较多，这是中国特色的社会主义制度的需要，毋宁说中国法制建设落后，而是中国的法律发展有其规律性，并非直接移植西方法律制度就可以一劳永逸那么简单，这正是中国建设法治国家不可逾越的历史阶段。

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